海绵城市PPP模式常见问题及应对措施

  • 来源: | 2018年11月08日 09:55
摘要:

为应对城市内涝的高发态势,削减城市雨洪风险,国务院办公厅、住建部、水利部和财政部等部门2010年开始通过顶层政策设计,要求地方加强城市雨洪管理和改善城市排水能力。2012年4月,在《2012低碳城市与区域发展科技论坛》中,“海绵城市”概念被首次提出,2013年12月12日,习近平总书记在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调:“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来,优先考虑更多利用自然力量排水,建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。

1前言

为应对城市内涝的高发态势,削减城市雨洪风险,国务院办公厅、住建部、水利部和财政部等部门2010年开始通过顶层政策设计,要求地方加强城市雨洪管理和改善城市排水能力。2012年4月,在《2012低碳城市与区域发展科技论坛》中,“海绵城市”概念被首次提出,2013年12月12日,习近平总书记在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调:“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来,优先考虑更多利用自然力量排水,建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。

2014年12月31日,财政部、住建部、水利部联合发布《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》(财建〔2014〕838号)中明确:中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。

海绵城市建设与其他公共基础设施相比,存在公益性强、投资规模巨大、周期长、融资难等特点。相对于巨额的海绵城市建设投入,中央财政补助支持有限,资金问题是困扰海绵城市建设的重要难题。在这种情形下,政府与社会资本合作(PPP)模式被寄予厚望,并得到国家政策层面的支持和鼓励。财建〔2014〕838号文专门规定,试点城市对采用ppp模式达到一定比例的,将按补助基数奖励10%。2015年10月国务院办公厅又发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号),强调“海绵城市建设应坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用,积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设”。2016和2017年全国海绵城市试点城市的绩效考核评分细则中,PPP模式的考核分数占比超过了30%,进一步体现了中央对海绵城市PPP模式的重视。

尽管有政策层面的诸多支持,但海绵城市PPP项目在实际操作中却面临着专业领域多样、子项目种类繁杂、工作边界难确定等特点。本文结合在海绵城市PPP项目上的实践,借助对常见问题和应对措施的梳理,以图对海绵城市PPP项目推进由所助益。

2海绵城市PPP模式常见问题

2.1.责任边界难划分

(1)海绵城市建设具有跨专业、跨学科、综合性强的特点,建设中一般会同时涉及到市政、园林、环保、规划等多个职能部门,各个职能部门意见和诉求不完全一致。各职能部门的责任划分难以明确,同时也拉长了海绵城市PPP项目的审批推进的时间。

(2)项目周围污染控制不力导致的责任不清。比如PPP项目外的其他汇水片区对河道水质、水量的影响;又比如流域上游污染物的排入会影响到流域整治的效果。海绵城市PPP项目的边界条件不清晰和责任不明确,都会对政府和企业按照绩效考核付费埋下了隐患。

2.2.项目包范围难确定

整体表现为打包依据不清晰、打包范围不合理,具体表现为:

(1)项目切分太零碎,对海绵城市建设理念理解上的片面性,导致海绵城市建设的系统性被破坏。如未体现排水系统整体规划的理念;或只考虑了污水处理,而未考虑截污管网建设;或考虑了对雨水径流的控制,却缺少水资源、水生态的目标;或即使考虑了水资源、水生态的治理,但又缺少对城市防洪的考虑。

(2)项目未按汇水分区进行打包。打包的海绵城市PPP项目汇水区关系不清晰,建设内容的针对性不强,导致治理方案各子系统之间分割,使汇水区系统关系缺乏科学性和合理性。

2.3.绩效指标难设定

绩效考核指标是海绵城市建设的重点和难点,目前大部分海绵城市项目考核指标同质化现象严重,甚至仅照搬住建部的《海绵城市建设绩效评价与考核指标》(试行),缺少根据具体建设目标因地制宜来设置适合的海绵城市绩效考核指标,如:

(1)绩效考核与建设内容不对应。设置的绩效考核方案难以达到,对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认识。

(2)指标可考核性不强。虽然设置了海绵考核指标,但是未设置合理的监测和考核方案,缺少可实现有效考核的组织和技术保障,导致考核指标形同虚设。

(3)考核指标未考虑时间维度。海绵城市的考核指标随着海绵城市专项规划的完善和海绵工程的建设推进需要调整。随着海绵工程各子项逐一完成竣工,以及周边建设及规划落地等因素,一些具体指标,如年径流总量控制率、水环境水质等考核指标应该考虑逐年提升或调整考核标准。

2.4.项目回报难创新

PPP项目常见的回报机制包括使用者付费、政府付费和政府可行性缺口补贴三种方式。

海绵项目建设项目一般很少涉及到使用者付费,海绵城市PPP的回报机制一般为政府付费。如果海绵城市的回报机制过于单一,一方面完全依赖政府付费,在较长的合作期内受地方经济发展和地方政府财力变化等多因素影响,项目回报的可持续性和稳定性也会受影响。另一方面,经营性较低的项目缺乏刺激社会资本发挥积极主动发挥创新性和主观能动性的内在激励机制,从而在一定程度上影响项目的竞争性,难以充分利用社会资本的融资、技术、运营资源和能力。

3海绵城市PPP模式常见问题的应对措施

3.1.强化部门联动和整合咨询团队

建立海绵城市建设地方领导责任制,建立地方财政、市政、住建、环保、园林等多个部门的分工与协调机制,并整合咨询团队的外部力量,作为开展海绵城市PPP项目的组织保障。建议重点包括:

(1)省、市、区级统筹管理、责任明确。一是建立跨区域协同合作机制,协调广阔流域内各政府之间的工作;二是合理分配权责利,加快推进体制创新,构建有效的监管体系。

(2)各部门横向联动整合。明确规划责任部门和牵头实施部门;共同梳理海绵城市在建筑与小区、公园与绿地、道路与广场、河湖水系等各子系统的建设现状、运营维护现状、建设难点以及采用PPP模式的调整与衔接方案等。建立部门之间协调管理机制,共同推进海绵城市建设。

(3)组建专业的咨询技术团队。海绵城市PPP项目有责任主体多、边界交关系复杂、项目系统性和专业性强等特点,单一的技术咨询或ppp咨询服务均难以支撑海绵城市PPP项目。建议海绵城市建设主管部门积极组建一支由海绵城市专项规划团队、海绵技术支撑团队、PPP专业咨询团队共同组建的第三方服务团队,并协调分工,就海绵PPP项目的系统构成、边界划分、建设时序、建设与运营费用评估、绩效考核体系、绩效监测方案等问题上提供专业的咨询服务。短期来看将有利于协助解决目前海绵城市PPP遇到的技术障碍,长期来看还将有利于最大限度地减少未来政企合作过程中的争议。

3.2.科学系统的项目打包

海绵城市PPP的范围和各子项工程的整体打包的基本原则为:

(1)系统完整:项目包应按照适宜本地工程进度、实施条件的形式打包划分。同时项目包应保证汇水分区和流域的完整性,使得项目包未来便于考核,为绩效考核、按效付费提供基础。

(2)权责明确:项目打包应该尊重行政管理权责范围,尽量保证项目包属于一个行政管理主体,以保证未来行政管理的高效。

海绵城市PPP的整体打包除了以上基本原则外,还需要考虑打包后项目公司能明确、能实现和政府方可考核、可量化的产出说明。应根据既定的项目产出说明,合理设计其建设和运营方案,同时设计能够客观评价其运营维护和管理成效的绩效监测系统,继而是政府按效付费的技术支撑,即“目标(需求)—产出—绩效”一体化考虑。

3.3.全面的绩效考核体系

海绵城市PPP项目合理的绩效考核体系是边界条件中最重要的部分,也是海绵城市PPP项目未来建设和运营成效最直观的体现。必须根据项目特点以及水系统综合方案制定。绩效考核体系的设置应在综合考虑以下方面:

(1)海绵指标选取原则

在设计绩效考核指标体系时,一方面考虑项目核心目标和项目产出说明,另一方面兼顾核心目标达成的过程性控制因素的状态评价。

海绵城市PPP项目的绩效考核一般分为海绵专项考核和一般考核指标。海绵专项考核依赖于区域性智能信息化监测系统的数据收集与分析,主要考核指标有水生态指标(年径流总量控制率、生态岸线恢复、地下水位、城市热岛效应)、水环境指标(水环境水质、城市面源污染控制)、水资源指标(污水再生利用率、管网漏损控制、雨水资源利用率)、水安全指标(城市暴雨内涝灾害防治、防洪标准)等。一般考核指标包括植物景观观感、海绵设施安全、道路和广场绿化维养、园区环境卫生、游客及市民满意度等。

(2)指标权重设置原则

海绵城市PPP项目的核心建设目标往往不局限于一个方面,不同核心目标的直接衡量指标往往又包含很多个。考虑到海绵城市建设的特性,与海绵成效密切相关的海绵专项指标应设置较高的权重(总和一般大于80%)而一般考核指标设置较低的权重。海绵专项考核中应考虑地域建设目标及本底环境的不同,如东部水资源较为丰富的地区以年径流总量控制率、水环境水质、城市面源污染控制等为关键指标,应该考虑设置较高权重,而如雨水资源利用率、生态岸线恢复等可以设置较低权重,而西部缺水地区则相反。

(3)绩效考核和按效付费机制的设置

海绵城市PPP项目应执行严格的按效付费机制。海绵城市的运营成效可能受到的外界和周边的不确定性影响更大(尤其是老旧居民区的海绵化改造),项目地理范围内抑或受到诸如政府投资项目或社会资本投资项目的不利影响,对此,按效付费的执行时可以将相关因素纳入综合考虑。

(4)可用性付费和运维付费的挂钩机制

海绵城市PPP项目都有建设期投资较高,运行期维护成本较低的特点。所以项目运营服务付费相比可用性付费的占比较小,为了保证项目公司运营服务的质量,按效付费应该建立运营服务付费与可用性付费的挂钩机制,如果运营绩效考核得分偏低,可以扣除一定比例的可用性付费。依据实操经验和关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金〔2017〕92号)的要求,海绵城市PPP项目每年可用性付费与运营绩效考核挂钩比例不应低于30%。

(5)建立海绵指标动态调整机制

海绵城市PPP项目是非常复杂的系统工程,很多因素都可能影响PPP项目的实施。因此,必须事先设计好政企双方均认可的海绵考核指标动态调整机制,以应对各种可能出现的情况,从而确保较长时期内项目的考核指标可持续。

3.4.探索海绵城市PPP项目的回报机制

对于海绵城市的项目,可以探索提高社会资本提高经营性的机制,从而抵减海绵城市PPP项目的政府付费。

(1)有条件的城市可以学习国外建立雨洪管理资金的模式,探索雨水排放许可制度和雨水收费制度,使海绵PPP项目具备“使用者付费”的条件。

(2)基于海绵城市建设本身提供增值服务,如污水处理后的尾水进行中水回用、调蓄后的雨水进行处理后回用等,都能为项目公司提高收入。

(3)可以充分发挥海绵城市建设给城市带来新的活力,给当地居民带来新的休闲、健身、娱乐的场所。引入如海绵建设区域的商业设施收费、停车场收费、娱乐场所的增值服务等,来提高项目公司收入。

(4)研究探索海绵城市与城市房地产开发、特色小镇、旅游景区开发等片区建设的有机融合,鼓励片区开发与综合运营商联合海绵城市建设和运营,共同推动片区开发建设,带动片区土地价值提升,并将部分价值增值用于支付海绵城市PPP项目的政府付费。

4总结

PPP模式是未来的一种趋势,它不仅转变了政府的职能,实现了政府和企业风险共担、共同合作、利益共享,更将提高社会服务水平和公共产品建设效率。

海绵城市建设是城市发展理念和建设方式的转型,是新型城镇化质量提升的重要引擎。随着海绵城市顶层设计的不断完善、技术支撑体系的日益成熟、绩效考核体系的更加系统化、项目收益模式的逐步多元化,PPP模式将会成为推进海绵城市建设的重要途径和主要手段。