非营利性医院PPP项目的统计分析

  • 来源: | 2018年11月08日 09:54
摘要:

经过长期发展,我国目前已经建立了由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成的医疗卫生服务体系。然而与人口的增长和经济社会的发展相比,我国仍然存在医疗卫生资源总量相对不足、质量不高、资源布局结构不合理等问题。随着医疗保障制度的逐步完善和保障水平的不断提高,医疗服务需求将进一步释放,医疗卫生资源供给约束与卫生需求不断增长之间的矛盾将持续存在。

经过长期发展,我国目前已经建立了由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成的医疗卫生服务体系。然而与人口的增长和经济社会的发展相比,我国仍然存在医疗卫生资源总量相对不足、质量不高、资源布局结构不合理等问题。随着医疗保障制度的逐步完善和保障水平的不断提高,医疗服务需求将进一步释放,医疗卫生资源供给约束与卫生需求不断增长之间的矛盾将持续存在。

为解决这一矛盾,政府对社会资本参与医疗卫生服务供给持支持态度,积极推动ppp模式在这一行业的应用。医疗卫生部门的PPP项目有若干不同的模式,医院PPP项目也不例外。本文将简要介绍国际上非营利性医院PPP项目的三种主要模式及其在我国的应用概况。

1、非营利性医院PPP项目的三种模式

一个非营利性医院项目通常包括三个组成部分:基础设施、软设施和医疗服务。基础设施包括建筑物本身及确保建筑物处于可使用状态的各类系统,比如空调、电梯、通风和能源系统(即硬设施)。软设施包括餐饮、清洁、保安等与医疗活动没有直接关联的服务。医疗服务则包括与医疗相关的人员、材料和服务行为,比如医生、护士、医疗器材和诊治活动。与此相对应,可以根据社会资本在项目中的负责范围将非营利性医院PPP项目分为三种模式。

模式一

基础设施和/或软设施(也被称为accommodation-only模式或英国模式)。在这一模式中,社会资本方仅负责提供医院硬设施(包括建筑物及附带各类系统)并对其进行维护,有时也负责软设施的提供。这一模式首先出现在英国,并随后在意大利、法国、澳大利亚等国家得到广泛应用。在医院PPP项目的三种模式中,这一模式出现得最早,也最为常见。

模式二

基础设施、软设施和医疗服务(也被称为葡萄牙模式)。在这一模式中,社会资本方不仅负责提供医院硬设施和软设施,还负责提供医疗服务。葡萄牙是采用这一模式的典型代表,德国、芬兰等国家也有所实践。在葡萄牙,采用这一模式的医院PPP项目需要签订两个合同:一个涉及基础设施(期限一般为30年);另一个涉及医疗服务和软设施(期限一般为10年),合同到期后政府将对这部分服务进行重新采购。

模式三

基础设施、软设施、医疗服务和社区基层医疗卫生服务(也被称为full-service provision模式或Alzira模式)。这一模式的项目范围已经超越了医院项目本身,还包括当地医疗卫生服务体系的其他组成部分,比如基层医疗卫生诊所服务等。经过政府的授权,参与PPP项目的社会资本方需要利用其医疗设施对特定区域的人口提供全方位服务,包括医院的专科诊治服务和社区的基层医疗卫生服务。这一模式的典型案例发生在西班牙瓦伦西亚省的Alzira地区。

上述三种模式的优缺点如表1所示:

表1:非营利性医院PPP项目三种模式的优缺点

2、中国非营利性医院PPP项目概况

截止2018年4月27日,全国PPP综合信息平台项目管理库中的医疗卫生项目共有244个,其中处于执行阶段的有105个。在这105个项目中,有2个为非医疗机构PPP项目,4个为专业公共卫生机构及基层医疗卫生机构PPP项目。余下的99个项目为非营利性医院项目,其中有5个项目缺乏充足的信息,因此下文分析的是信息相对齐全的94个非营利性医院PPP项目(其中包含24个国家示范项目)。

从94个项目的时间分布来看,2015年达到峰值,共有42个项目完成签约,占比为44.68%。2017年及以后由于受到政策收紧的影响,数量大幅减少(见图1)。

图1:非营利性医院PPP项目的时间分布

从地域分布来看,有8个省份的执行项目数量在5个及以上(河南、山东、浙江、四川、福建、河北、云南和贵州),大部分分布在胡焕庸线东南一侧(如图2所示)。

图2:非营利性医院PPP项目的地域分布

从具体执行模式来看,采用建造-运营-移交(Build-Operate-Transfer,bot)模式的有66个,占分析项目总数的70.21%(如图3所示)。其次是建造-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)、移交-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),和设计-建造-融资-运营(Design-Build-Finance-Operate,DBFO)。此外,建造-租赁-运营-移交(Build-Lease-Operate-Transfer,BLOT)、改建-运营-移交(Renovate-Operate-Transfer,ROT)、建造-移交-运营(Build-Transfer-Operate,BTO)等模式被零星使用。

图3:非营利性医院PPP项目的执行模式分布

从回报机制来看,有52个项目实行可行性缺口补助,占55.32%;其次是政府付费和使用者付费(如图4所示)。

图4:非营利性医院PPP项目的回报机制分布

从采购方式来看,公开招标占大多数,其次是竞争性磋商,只有1个项目采用了单一来源采购方式(如图5所示)。

图5:非营利性医院PPP项目的采购方式分布

3、三种模式在非营利性医院PPP项目中的应用

如表1所示,可以根据社会资本方在项目中的负责范围将非营利性医院PPP项目分为三种模式。在本文分析所涉及的94个项目中,74个项目采用模式1,占78.72%;19个项目采用模式2,占20.21%;只有1个项目采用模式3,占1.06%(如图6所示)。下文将对每一种模式下所有项目的执行模式、回报机制、采购方式进行统计,以明确每种医院PPP模式的主要项目特征。

图6:非营利性医院PPP项目的模式分布

在属于模式1的74个项目中:

55个项目采用BOT,占74.32%;6个采用TOT,占8.11%;4个采用DBFO,占5.41%;2个采用BLOT,占2.70%;还有7个采用其他零星模式,占9.46%。

42个项目实行可行性缺口补助,占56.76%;24个实行政府付费,占32.43%;8个实行使用者付费,占10.81%。

46个项目采用公开招标,占62.16%;27个采用竞争性磋商,占36.49%;只有1个项目采用单一来源采购,占1.35%。

综上,可以看出我国应用模式1的非营利性医院PPP项目的主要特征是通过公开招标进行项目采购,以bot模式执行,并对项目进行可行性缺口补助(如图7所示)。

图7:模式1的主要项目特征

在属于模式2的19个项目中:

10个项目采用BOT,占52.63%;8个采用BOO,占42.11%;还有1个采用其他零星模式,占5.26%。

10个项目实行使用者付费,占52.63%;8个实行可行性缺口补助,占42.11%;1个实行政府付费,占5.26%。

11个项目采用竞争性磋商,占57.89%;8个采用公开招标,占42.11%。

对比模式1中的项目可以发现,这两类模式中项目的特征有较大区别。如图8所示,在本文分析所涉及的94个非营利性医院PPP项目中,9个采用了BOO,其中只有1个归属于模式1,剩下的8个全部归属于模式2,只比采用BOT的项目数少2个。占比从模式1中的1.35%跃升到了模式2中的42.11%,可见模式2对BOO的青睐。使用者付费机制在模式1中占比最低,在模式2中占比最高。竞争性磋商在模式2中占比也有较大提升。

图8:模式2的主要项目特征

目前属于模式3的只有1个项目,其项目特征为通过竞争性磋商进行项目采购,以BOT模式执行,并对项目公司进行可行性缺口补助。

4、结语

数据分析的结果显示,在94个非营利性医院PPP项目中,大部分项目采用了模式1,社会资本方仅负责项目基础设施的建设、运营与维护,而医疗服务的供给仍然由公共部门负责。这一模式相对于另外两种模式而言,操作上较为简单。但正如表1所述,每种模式各有优缺点,模式1不见得就一定是医院PPP项目的最优选择。

PPP模式在中国非营利性医院项目中的应用时间不长、范围有限,因此很难对三种模式进行深入比较。但为了推动非营利性医院PPP项目的实施,我们有必要了解当前每一种模式的总体应用概况,这就是本文的初衷,希望这些简单的统计分析能给读者带来些许启发。我们也将更进一步对每一种模式的若干实际案例进行深层次的对比分析,进而识别出每种模式的选择因素或者关键成功因素,以期对实践提供有依据的指导。