如何做到PPP规范有序发展(上)

  • 来源: | 2018年11月09日 09:01
摘要:

为什么PPP会有这样的起伏变化?去年底行业调整之后,微信群、朋友圈里面都在讨论行业发展到什么阶段,这里用到的曲线是由一家咨询公司(Gartner)的行业发展曲线。我对比了一下,我们现在大约处于第三往第四个阶段演变过程中,(盘整)还有相对比较长的持续期。我个人的估计,第三到第四个阶段,可能随着今年年底几个重要文件的发布,格局会更清楚。但总体上这根曲线给大家的一个印象,就是它(行业转段)不像我们去年11月提出来的:“从起飞转平飞”那么简单——稳定在8000米,那很美。后来事实上我们发现掉到2000米了。因此,经过2018年业务的发展,大家在做各自业务的时候都有体会了:冬天还没有过去。

各位领导、各位会议代表,大家下午好。我们2018年ppp年会继续进行。今天下午按照议程的安排,我们一共有三个圆桌讨论。第一个圆桌讨论的题目是“如何做到PPP规范有序发展”。这个讨论由刘世坚主持,也有请张燎、王守清、王卫东、金浩等专家到台上来。下面就交给刘世坚来主持。

刘世坚(北京清控伟仕咨询有限公司总经理、圆桌论坛(一)主持人)

谢谢主办方,非常荣幸作为本次圆桌讨论的主持人。我的任务是“煽风点火”,希望在座的诸位有尖锐问题,一定要向嘉宾们提出来,让他们把真实的想法说出来。

我们今天下午讨论的主题是“如何做到PPP的规范有序发展”。大家都有同样的感觉,现在PPP规范的手段让大家迷失了方向。首先由济邦的张燎总做一个引导发言。张燎总为了留更多的时间给各位,把发言时间从15分钟压缩到8分钟,下面大家欢迎。

引导发言

张燎(上海济邦投资咨询有限公司董事长)

各位PPP业界的同仁们,大家好。最近大半年时间,大家都觉得比较冷,所以我们今天会议的主题是抱团取暖。受组委会的邀请,我先做一个引导性发言。我自己对引导发言的定位,就是树一个靶子,然后让大家展开讨论或炮轰。

我的题目是“规范发展是PPP稳步推进的必由之路”。PPP的规范发展,说到底是PPP在过去将近四年的快速发展之后,大家冷静下来、沉淀下来,觉得规范发展这条路才是一条可持续的路。

为什么PPP会有这样的起伏变化?去年底行业调整之后,微信群、朋友圈里面都在讨论行业发展到什么阶段,这里用到的曲线是由一家咨询公司(Gartner)的行业发展曲线。我对比了一下,我们现在大约处于第三往第四个阶段演变过程中,(盘整)还有相对比较长的持续期。我个人的估计,第三到第四个阶段,可能随着今年年底几个重要文件的发布,格局会更清楚。但总体上这根曲线给大家的一个印象,就是它(行业转段)不像我们去年11月提出来的:“从起飞转平飞”那么简单——稳定在8000米,那很美。后来事实上我们发现掉到2000米了。因此,经过2018年业务的发展,大家在做各自业务的时候都有体会了:冬天还没有过去。

何为“规范发展”?这个话题也是经历各种各样的讨论,每人都有自己的看法,这很正常。我自己的观点有四个方面:制度建设上规范、工作流程上规范、履约监管上规范、方案设计上规范。时间原因,我不一一展开。

过去的高速发展中,大家经常吐槽一些不规范或者说“失范”的问题,到底是由哪些原因引起的呢?PPP的失范,跟其他行业的不规范也是类似的,跟我们的民族性、商业文化、体制等原因是密切相关的。如果我们单纯从现象本身去分析,我认为是不会奏效的。比如说社会资本零回报去拿项目,我们吐槽是恶性竞争。但是,我们要看到最根本的原因。制度下一步设计和改进的时候,还要着重解决这些根本的问题,从更深层透视这些现象背后的原因,由此抓住这些真正的症结予以克服和解决。当然,难度肯定是不小的。

为了克服这些问题,我提出来规范发展要注意“三心”:初心、耐心、精心。分别对应着我们PPP要做成功的关键要素:

初心:不要把PPP看成是万能良药,什么都能解决,它的效果是有限的。但是我们对这些有限的效果,我们经常容易迷失,泛化和扭曲都是忘记初心。

耐心:我们做任何一件事情,包括推行公共服务和基础设施领域的PPP,不要易喜易悲,要有耐心,在压力之下保持宠辱不惊的心态,是保持耐心的一个重要修炼。

精心:专业主义精神。如果没有专业主义精神,仅仅把这个作为商业上挣点钱,投资商拿几个项目、金融机构放几笔贷款,都是把它看得太浅了。专业主义精神是我们做好事业的非常重要的基础。

最后讲讲PPP规范发展的重点和难点,有四个方面:

第一,项目储备和筛选。目前存在重大的制度缺陷,使得我们口子没有扎紧,使得后期可能消耗我们大量资源的劣质项目挤进来了,泥沙俱下,影响投资者的判断。

第二,社会资本专业运营能力培育。知易行难。应该在市场冷静期练本领、练真功夫。社会资本专业运营能力的培育,我认为还很不够。

第三,咨询机构能力与自律。咨询机构应该鼓励上一定规模;给予专业人员丰厚待遇;应该鼓励尽快成立行业自律、自治的行业协会,散沙一盘肯定搞不好,这很重要。

第四,金融机构的主动管理能力培育,包括对于资产全生命周期的管理、价值挖掘,不仅仅靠简单担保文化发展资产业务。

我的发言就到这儿,欢迎大家猛烈开火,谢谢各位!

嘉宾讨论

刘世坚

我感觉这几年从2014年PPP开始在国内推广以来,圈子应该是很大,观点非常多,价值观差异非常大,对于PPP基本的认知差异也很大。刚才张燎总讲的我百分之百同意,说明我们在这些年来统一了一部分价值观。这个统一的过程是很艰难的。以微信公众号文章的阅读量为例,前两年写的原创文章的点击量动辄就上万,现在到2000就不错了。这一方面说明PPP总体趋冷,另一方面可能也说明很多东西已经不言自明,普及任务已经初步完成。在这样一个过程中,像我们的PPP教父守清老师,是做了长期、大量基础性工作的。下面我们就请教一下守清老师,对于刚才张总的观点如何看。第二是PPP如何去规范才能实现规范的目的?我个人觉得现在的路子能否实现规范化发展的目的还有待观察,但是发展停滞的局面已经形成了,这是比较让人感到头疼的。

王守清(清华大学PPP研究中心首席专家)

昨晚在我们这个圆桌论坛嘉宾的小群里我说,如果都跟以前的论坛一样大家都客客气气,就没有什么意思了,嘉宾之间和与听众之间一定要有碰撞和火花。我特别怀念2016年3月那次中英PPP论坛,嘉宾在台上把着自己的话筒不让不同观点的嘉宾说话。

刚才张总说的观点都对,但都是没有太大用处的。因为大多问题过去几年大家都提了很多了,没有什么用。前两周在南京ppp咨询机构论坛上,我主要是对咨询机构提出一些要理解PPP本源、坚持专业性的观点,今天就说一点有些人听了不太高兴的话。比如说做PPP到底是听财政的还是听发改的,年底PPP条例出来大家不要期望太高,一是因为级别比法律低,二是能不能让发改、财政和其他的相关部委真正联合,我觉得这是非常重要的。在地方上,我觉得组织结构最重要,光靠实施机构是很难做好PPP的,建议最好是主管的县长或者市长牵头,所有相关职能部门的局长或副局长带一两个兵,这些兵就是具体干活的工作小组,不懂PPP可以请咨询,他们来自不同的部门,跟咨询一起,把很多协调的问题都解决了。如果不同部门之间有重大争议这些兵解决不了,就找县长市长局长们的领导小组去协调拍板。对咨询而言,就比较容易去坚持专业性,让咨询和社会资本去协调政府很难的。

这种联席制度的建立,可能还不够,毕竟这些官员和兵还不是专家,因此,还得有懂PPP的PPP中心,但不管中央还是地方,不能仅建在财政部等某个职能部门下面,应该建立在人民政府之下;如果没法建立在人民政府下面的PPP中心,就一定要有前面我说的这个联席制度。去年下半年起很多地方政府还是招PPP大咨询。其实最早是西北某市的一个市通过一个经济学家找我,他说这么多政府职能部门都要上项目,他们不很懂PPP,我也不懂,而且都是我的下属,上和下谁的项目我都没法弄,将来组织上提拔我还要征求他们的意见。所以我想找一个德高望重的、专业水平比较高的专家,帮我市里把关PPP项目、协调各职能部门,一年给一两百万的年薪也可以,但要常驻我这里。这个就是大咨询,他当时希望我能挑头带几个人去,我说清华不会同意,而且我的价值观也不在做这些。

另一个问题,中央部委一个文件出来以后,很多人都不完全理解文件的内涵,所以就造成一堆的律师和咨询师的解读,但有的是过度解读甚至是错误解读。连发改委和财政部的官员都说过他们有的地方是瞎解读,我起草文件的时候都没有这个意思。因此,我想如果任何一个部委出台一个文件,是经过联席制度,而且文件发布后马上有记者招待会,由起草的官员解读,大家对政策的理解就会准确很多。

有一次一个律师问我,这个PPP项目这么做行不行?我根据我对PPP的理论和ppp政策的理解,有的我说不行,有的我说理论上行,但是从政策上可能不行,我建议他去问财政局主管PPP的官员,如果财政局不懂,就问财政厅,财政厅不懂就问财政部。律师说财政局长就在我边上,他问财政厅,厅里也不懂或不回答,他又够不到财政部,故问我给政府法律咨询的,但我也没有十足把握,所以问你,局长说,如果王老师说行他就这么做,如果王老师说不行,他就不做。这是真事,因为PPP太复杂,政府出的政策又多,不同部委文件还有不同,作为律师,他对政策的理解也很难准确。张燎和我主要参与过特许经营法(征求意见稿)的起草,确实发现有些人在解读时,我们起草的时候根本没有他解读的这个意思。

刘世坚

您刚才讲了一个很重要的问题,就是部门立法。部门立法在中国是一个现实,也有它的必要性,但是显然也有很大的局限性。这次在PPP领域尤其有突出的体现。在强力部门的主导之下,一系列规范性文件的出台对PPP发展起到了很大的促进作用,但是也滋生了不少问题。因为我原来做律师,我在想是不是存在一个法律工作者的缺位问题?刚才王老师说有一些律师参与对法的解读,但是规范性文件有没有?参与程度有多深?这个我想请王卫东律师谈一下他的看法。

王卫东(国浩律师(北京)事务所高级合伙人)

关于专家参与立法的问题,我个人感觉,从2014年以后,PPP立法的整个过程中,无论是发改、财政,还是国务院法制办,机构改革以后调整到司法部的,其实是有了很大的进步。包括我们在座的各位,在过去四五年当中,都被召集到各个部委参加立法的讨论,当时发改委法规司基本上一个月搞两三次立法研讨会议,对于部门立法,这是一个很大的进步,这是非常值得肯定和推广的。

在这里有一个问题,就是说在我们立法过程中,王守清老师提到年底出的这个条例,大家不要有太高期望,因为征求意见稿大家已经看过并提出过各自的修改意见了。虽然最近我们都没有被叫去再提出什么意见,我个人预判这个条例出来以后,不会对原有的文本整个体例上有更多根本性的改动,可能仍就停留在部门协调的层面上。如果这样并没有实现通过PPP立法本身要解决的问题,那就是要解决我用什么样的法律调整什么样主体之间法律关系、适用什么样客体、解决什么问题的立法目的。当然,如果条例出台为了解决两个甚至几个行政部门之间,如何去对一个事物进行多头管理的问题。如果能有明确的规定解决好这个问题,也是善莫大焉的。如果不能解决好,可能又会有误导、误读。因此从这个角度讲,在立法过程中非政府部门的法律人高度深度参与是非常必要的,因为我们特别忌讳部门立法过程中的立法者或者起草者是有利益取向的,会坐在自己的位置上想自己的事情,跳不出自己的一亩三分地的问题,这是大家所一直诟病的。如何在PPP立法讨论之处那样坚持开门立法,前两年的PPP立法实践其实(我们)看到一个很好的现象,各部门都很开放,请各类专家参与讨论。但现在如果是走到最后程序,希望还是要坚持下去。

说到这里,我想谈谈我对PPP立法中比较关注的几大关系问题。

第一个关系是PPP到底是民事法律关系还是行政法律关系的问题。这个是一定要说清楚,至少在条例里面说清楚。过去有的专家建议就法律关系属性问题可以先搁置一下,以后通过实践慢慢解决。其实这个问题不解决,我感觉是我们PPP面临的泛化或异化的一个主要原因。不解决这样的法律性质问题,大家就不可能在交易框架、PPP整个结构中,去认清每个主体在交易过程中的法律定位是什么。对于社会资本方,我到底是跟从的地位?还是商业行为的交易对手、具有平等议价的地位?为什么有的时候我们去跟企业讨论,说政府那么要求。我说你们换一个思维考虑一下,你是这个平等交易的谈判对方,政府现在是需求你投资帮他做他要做的事情,你现在传统性思维还要听从他,你就是自认了你是一个行政指令的跟随者。要分清楚PPP是市场主导型的业务还是政府主导型的业务。虽然PPP是由政府来发起、监管和承担最终提供公共服务的责任,但是PPP所有过程中,都是一个市场主导性的,从它的投资、融资、建设、运营结构全都是市场性的。

第二个关系,要分清楚PPP在今天的中国,到底是用于解决投融资体制改革的问题,还是解决政府财政资金使用效率和供给能力的问题?我觉得可以主辅附带,但不太可能两个方面都作为主要解决的问题而兼顾。

第三个关系,关于政府各个角色的关系问题。政府的运动员和裁判员的角色怎么区分。刚才守清考量提出联席会议制度,但是联席会议能不能解决运动员和裁判员角色混同的问题?我觉得解决不了。未来承担PPP项目监管责任的政府机关,一定要和实施机构有根本性分割。从组织机构上、财政编制上、行政隶属上一定要分割。没有分割,职能混淆,不可能创造公平市场,不可能给投资人带来一个公平的竞争环境。儿子和侄子的关系,没有办法解决。也许我这个观点不太合适,大家可以讨论。

第四,法律和政策的关系。近些年所有有关PPP也好、特许经营权也好,包括投资体制改革的相关规定,都还停留在政策层面,政府投资条例还没有出台,PPP条例也没有出台,5号令也只是各部门联合发的一个部门规章,没有上到法律层面。当然,政策性好处就是灵活,因应时局变化调整。不足就是随意性太大。如果不能通过法律的制度性的规范,确定PPP各个主体的权利义务关系,还是依赖于政府的各项政策规定、指引,我们今天所面临的窘境或者市场冷静也好,都是不得已的而面临的一种局面。因为政策制定是没有经过严格的法律立法程序的,起草人的意思主导性非常明显,受限于个人的认识局限、思想边界所产生的东西,在没有经过充分与完整,加之民主的科学的程序,普遍适用性就比较差。此外,对于一个事务同样的前后文件,最后因为有不同的意思表达的需要,强调的重点也不同,而且由于我们政策制定的目的,往往很多都是源于要解决某一个即时性问题而做的安排,这样就让人误读和错读了。因此就法律与政策的关系,在PPP已经实施了这么多年以后,基于我们这么多年的政策所要解决的不同问题以及问题的不同方面的实践,急需把这些政策归纳总结上升为适用于整个社会管理的法律制度来进行规范。

这四大关系抛出来,供大家批判,谢谢。

刘世坚

王律师提出来四大关系,可以和薛涛的三大关系论(央地关系、部际关系、市场规则和主体之间的关系决定中国PPP的走势)做个呼应。从这些角度观察,部门立法确实存在局限性,主要是为了解决即时的问题,有屁股决定脑袋的情况。刚才说到大咨询,我们在一个省会城市做了好几个月的大咨询,包括联席会议制度,有用,能解决一些问题。某种程度上能够做一些微调,解决中央文件在落地层面可能存在的问题。这说明在立法过程中、项目执行过程中,我们每一个角色,PPP游戏圈子里各路玩家都有作用。举例来说,不要因为你是律师,就把自己局限在看合同、做合规审查的层面,而应当从更加综合的角度去看待问题、解决问题,适当扩张工作范围,你会发现有很多事情可做。给政府做大咨询是一种,还可以给投资人做,还可以给投资人和政府共同去做。包括立法,我们积极参与和不参与是不一样的。现在看到的PPP条例大家虽然不满意,但是有很多东西已经比刚刚起步时有很大改进。我参加过几次最高院有关行政法司法解释的场子,里面很多与会者对PPP是不了解的,对于PPP合同性质的看法和我们是完全相反的。但是你还是得积极参与,即便因为立场或其他方面的原因,可能得不到认同。但至少去了以后,掌握着立法权的机构和人能够了解到我们的想法,这是他们平时听不到的声音,我想这肯定是有益的交流。不过,我个人觉得PPP条例今年可能还是难以出台,至少目前还没有看到第二轮征求意见稿,这是我自己的观点,大家可以发表不同意见。总的来说,就PPP玩家们如何更好、更全面地参与PPP规范化工作,下面我们征求一下李炜和金浩的观点。