如何做到PPP规范有序发展(中)

  • 来源: | 2018年11月09日 09:01
摘要:

PPP行业为什么会陷入低谷?我认为首要原因是因为运动化的开展PPP。PPP的初衷,包括体系设计,一开始基本的理念都是非常好的。可惜,我们各部门看到以后都觉得不错,市场也觉得不错,导致运动化的去搞PPP,一下子就过热了。PPP行业的问题,基本上也反映了国内其他行业共性的问题,就是重量不重质,同质化严重。我们咨询行业、咨询机构的从业者,可以扪心自问,到底为PPP投入了多少?对于咨询成果,只是简单复制,还是时有创新,有没有因地制宜的为项目量身定做去设计交易结构、提交咨询成果?

主持人给我的话题是,当前政策环境下,ppp咨询业面临的现实问题、机遇和挑战。在聊这个话题前,我想先就前面嘉宾的发言谈些自己的看法。

刚才燎总引导发言时PPT表达了,他认为现阶段是处于PPP行业泡沫破灭以后的低谷期,我想在座的各位和我一样,对目前不是PPP行业高峰应有共识。这个低谷期多长时间会结束?燎总预计要到2019年下半年。我对这个时点是否就可以达到燎总所说的复苏期持有不同的观点,但这不影响我对他刚刚所说的对形势的整体判断。

PPP行业为什么会陷入低谷?我认为首要原因是因为运动化的开展PPP。PPP的初衷,包括体系设计,一开始基本的理念都是非常好的。可惜,我们各部门看到以后都觉得不错,市场也觉得不错,导致运动化的去搞PPP,一下子就过热了。PPP行业的问题,基本上也反映了国内其他行业共性的问题,就是重量不重质,同质化严重。我们咨询行业、咨询机构的从业者,可以扪心自问,到底为PPP投入了多少?对于咨询成果,只是简单复制,还是时有创新,有没有因地制宜的为项目量身定做去设计交易结构、提交咨询成果?

其次,我认为PPP项目的实施有流于形式的趋势。比如PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证,是2014年以来PPP新措施中较出彩的部分,但实务中,由于不少实施方案里对项目范围、边界规定的不明确,还有其他各种原因,导致很多项目的财务测算缺乏依据,但是为了满足入库的形式上需要,就是凑数字也要凑上去。而我们的实施、监管部门,目前大部分只能做到形式审查,没有时间对项目做实质性审查,当然也不排除有的地区没有能力去实质性审查,这样一案两评就稀里糊涂的通过专家评审,然后项目入库了。PPP行业目前的现状是,形式上具备了,但是实质上并没有达到应有的标准,没有满足行业真正需求。

王守清

我得替咨询师说一点话。我曾问过几个不错的咨询师,为什么你不坚持你的专业、你的中立、你的职业道德?他说政府找我说,这个项目要上,你帮我做咨询,但这个项目的咨询费要等项目落地后我才能全部给你,现在咨询市场基本上都这样。我也曾跟另外非常著名的PPP大咖聊天,我们有共识,现在地方政府官员评估考核提拔制度,决定了一个地方能不能做好PPP,很取决于一把手、二把手,就是书记和市长,但他们根本不懂PPP理念,只是想上项目。所以我觉得,如果地方一二把手对PPP没有正确理解,光靠培训咨询和律师,强调他们的专业性也没有太大用,培训发改委、财政局等官员也没有用,因为他们得听一二把手的,根本不敢说这个项目没法做PPP或这么做PPP是不合适的,怕丢乌纱帽。因此,建议中央组织部首先要培训地方一二把手PPP理念,不是操作层面的东西,让他们对PPP有正确理解。

李炜

如主持人的期待那样,台上终于出现抢话筒了,说明我们开始聊一些大家想聊的内容了(笑)。

接着教父的话题我们继续聊。我们觉得目前PPP行业的治理结构需要重构,这种重构包括政府政绩的考核指标,也包括对PPP项目的考核指标。如果结构不对,按现在的发展趋势,越鼓励PPP或者越频繁的出台政策调控,越容易和PPP的初心南辕北辙。8月底毕马威中国作为主办方之一在南京联合举办了PPP咨询机构论坛,当时发改、财政、住建系统都派人参与了这个会议。江苏省财政厅金融处叶处长在会上提到了一个观点,我很认同。他说,各部门开展工作时应该摆正自身位置,要搞清楚哪些该我这个部门管哪些不该我们管。该管的要有能力管的住,不该管的不去管。财政并不包打天下,实施机构或其他部门该做的事,应该让他们去管,但是权责要厘清。江苏PPP项目数量在全国不算最多,但是行业主管部门在开展PPP工作时更注重提质增效,而不是速度和规模,这点很值得大家借鉴。我觉得PPP属于地方事权,PPP项目的开展是本级政府的事,而不仅是某个牵头部门的工作。各部门应该各司其职,实施机构提出项目需求,编制实施方案,发改、住建等部门围绕实施机构的需求把项目前期工作资料准备扎实,科学论证。财政对项目所需财政资金组织审核双评。项目物有所值且当地财政可承受,通过、入库,财政不可承受,打回去,重新论证。这就好比我们买房子,大家都知道住别墅好,但是别墅我能不能买得起?如果我按揭还是买不起别墅,手头钱只够买个三居室,那别墅只能看看,老老实实去买适合自己的。

回到咨询机构在当下能做什么该做什么这个话题,我谈点自己的看法:

首先,针对行业同质化严重这个问题,咨询机构首先应该反省自身。

我们咨询单位的从业人员和团队建设,包括能力建设,到底有没有跟上PPP行业的需要。做基础设施投融资咨询,需要法律、财税、工程技术、金融等多方面的需求。但从事PPP的咨询机构是不是具备这些人员储备呢?有专业人员,也不见得能提供优质服务,但如果没有,肯定服务不好。如果机构内部没有上述专业人员,是不是可以考虑联合体服务,或者外聘法律、财务顾问、造价事务所等等,来帮助完善;

其次,质量监控是不是做到位。
我作为国际化机构的从业人员,以毕马威业务质量体系给大家举例说明。毕马威服务的PPP项目咨询成果有四层监管:

1.项目实施团队自审。团队分法律、财税、综合(工程咨询及招投标)三个组,每个项目每组均要配备一位专业人员(有律师、注册会计师、注册税务师、咨询工程师、招标师等),各自就自己所负责的专业对文件进行初审,由五年以上行业经验的人员担任项目经理进行质量复核。

2.签约合伙人、质量合伙人人对项目文件进行审查。每个项目报价时,两个合伙人都要预先留出必要的时间保证能用于项目上,特别值得注意的是质量合伙人与这个项目没有直接的关系;

3.独立于业务的风控部门审查。风控经理按照公司统一的标准给与每个项目审核意见;

4.风险评级后确定是否外聘法律顾问。咨询合同签约时,如果风控部门认定项目属于中、高级风险,则必须外聘法律顾问。

这样四层监管下,项目咨询成果出错的概率相对小很多。当然我们不能要求所有行业从业机构都做到这些,因为每个企业有各自的情况。但是我建议每个咨询机构都要有一个专职的质量负责人,这个人是相对独立的,他的收入跟项目业务收入没有太多关联性,但是质量出了问题和他的绩效有关联,这才能在制度上来约束他起到质量守门员的作用。

针对ppp项目实施流于形式的问题。我有几个具体建议,目前在一案两评工作中,专家评审稿由咨询机构提供,评审专家由咨询机构推荐,这种自证清白的审查方式效果一般。建议财政部门做双评专家评审时,如果当地有行业协会,可以由协会出面请些真正的专家来评审,如果没有行业协会,可以尝试采用购买服务的方式选择一个专业咨询机构来组织一案两评的评审,我感觉各行业同行监督同行比较有动力,比较容易出现正向效果。(全场笑)

最近财政部不光对PPP项目进行清库,对PPP咨询机构也在清库。我觉得这两个清库对PPP行业规范是比较积极的事情。这次主要是把一年内没有实施入库项目的咨询机构清理出库,清理力度不小,将近百个咨询机构要被出库。我在想,这两次清库后,我们是不是还可以做的更好些?比如说现在库里披露了咨询机构实施的入库的项目,后面可不可以披露某个咨询机构做了多少项目被清出库了。因为人们不仅关心医生治好了多少病人,同样关心医生误诊了多少病人,当然肯定更关心有没有治死过病人。又比如说各地是否可以建立PPP行业协会?这样就可以通过行业协会来进行行业自律。对于同一项目中既做政府方顾问又做社会资本顾问的现象,对低于成本价恶意低价承揽咨询项目等现象就可以进行处理,建立黑名单并和库联动,公示处罚事项,及处罚结果,如若干年不得准入。另外我觉得每个咨询机构和每个入库项目可以开放留言功能。如果某PPP项目有问题,一定会有苦主,比如其他投标人可能对项目有投诉或异议,为了防止混乱,留言功能可以以入库咨询机构为单位实名制。我呼吁监管向加强公示、公开透明,鼓励公众参与监督的方向去努力。

最后,PPP是基础设施投融资的一个重要方式,但PPP不是也不应该是唯一方式。我们实施基础设施投融资项目,应以项目落地为目的,兼顾政府和市场需求为方向。要避免现在的劣币驱逐良币的现象。当PPP生态环境恶化时,身处环境之下的各方都会觉得难受。现在的低谷局面,政府、社会资本、咨询机构、金融机构……每一个行业参与方都有一定的责任,希望我们能各司其职,做好自己的本分,期待PPP行业能够行稳致远。

刘世坚

我个人理解,无论是咨询机构、律师,还是在立法者,还有各个部委、地方政府等执行者的层面,能力建设与我们对PPP的期待以及PPP的发展速度,确实是很不匹配。举例来说,现在PPP咨询机构已经开始要对可研负责,因为可研做得太粗糙,完全按着可研做“两评一案”,估计不会有适格的投资人参与。但是可研机构往往还不愿意改报告,因为费用太低。而且改完之后还得找发改委重新审批,时间成本也很高。PPP从业者现在不少,但确实是不精,挑战还是很大的。投资人可能是这个圈子里能力最强的,但面对当前这种局面,包括资本金融资方面的限制,估计也很苦恼。金总之前在中建八局,现在在中建股份下面的基金公司,我想您可以从这个方面做一些分享。

金浩(中建投资基金管理(北京)有限公司副总经理)

2014年43号文以来,自己参与了一些新规则下的PPP项目,刚刚听了各位嘉宾的发言还是很有感触。结合PPP的规范发展,我说几个想法:

第一,还得加强项目上马或者论证实施的必要性研究,从源头解决财政可能面临的支付压力。

相对而言PPP项目跟传统的财政投资项目,因为财政投资需要落实资金、需要更多资源,而PPP项目当前不花钱或仅仅需要花少量的资金,本级政府决策的话,机制上存在有更多上项目的冲动。这个问题交给本地政府来解决,自己控制自己很难。这些年正是基于这样的担心,国家出台了一系列文件规范地方政府,以防止后续地方财政压力过大。我们是不是可以就PPP项目提级审批?县里的项目让市里批、市里让省里批。否则,这几年时不时出台文件的状态,使得PPP领域难以获得一个稳定的政策预期。

王守清

这个做法可行,但是可能会变成更多的往上面去跑关系甚至送钱。其实国际上有另外一个办法解决,这也是PPP的功能之一,就是越来越多西方政府把市场风险转移给投资者(当然,销售渠道如电网、水网是政府控制的电厂、水厂等项目例外),这样投资者肯定会更尽心尽责调查,不合适的项目即使政府想上也就没法上了,因为没有投资者敢做,他们更谨慎和理性。

金浩

作为我们社会资本,这个项目进行招标程序以后,因为所有问题的源头在于项目已经上马,如果项目不上马,很多问题都不会存在。

第二个想法,PPP到现在快四年了,现在有一个问题必须要官方给个明确说法,到底PPP跟隐性负债什么关系?尤其是政府付费类PPP项目跟隐性负债的关系?客观上地方政府需求的PPP项目没有经营机制的还是占比不少。现在政府付费类PPP项目的贷款是严控的,为什么?金融机构担心贷款以后项目被认定为隐性债务,就涉及到责任的问题了。这个问题不明确的话,后面政府再推政府付费项目很难。因此若后续我们还需要推行政府付费类PPP项目,则需要相关部门明确政府付费类PPP项目什么情况下不是隐性负债(含糊的以合规与不合规表述,实务中难以把握),比如说只要是入库的政府付费项目,不算隐性负债。现在老是在模糊状态,大家做还是不做,老是处于抉择当中。

第三个方面,当前PPP合同条款约定对“合作共赢,合理分摊风险”理念体现还不够,可能对签约后顺利履约有影响

现在整个实施过程中,社会资本还是处于弱势地位。现在新规则的PPP发展了四年,虽然财政部、发改委,包括前不久中国招标投标协会各自发布了示范文本,但都还比较原则,每个项目还得填空,也就需要合同谈判过程。

比如说现在PPP项目融资是个关键,所以合同里都会有融资交割条款,大部分合同写着是PPP合同签订以后多少天社会资本负责完成,比如60天或者3个月等等;但是PPP项目的融资交割里面有一个很关键的就是满足项目融资的项目手续。现在很多手续是后置的,项目中标以前很多手续没有,需待中标后逐步完善,比如说建设用地指标、征地拆迁等。只有政府方主导完成这些工作,才是效率最高、成本最低的。而现在合同这样约定后,也就是政府方未能完成相应的手续办理,会引起社会资本的违约发生。

再比如2015年、2016年有些项目固定利率项目,当时大家对利率市场化提得比较多,不少人认为利率还会下行,但是现在谁还说这个话呢?谁也没办法预料10年、20年以后的情况。等到未来假如我们真的市场利率波动很大的话,社会资本继续履约难度就会很大。看起来这个协议,签约时对政府方很有利锁定了利率风险,但是这类风险分摊不合理的条款,不一定对后续履约有利。

还有包括现在PPP项目公司的税收。现在有些合同里边可能就这么个约定“社会资本(项目公司)需依法缴税”,但现在国家层面、各地对怎么计税并不明确,若未来最终执行的计税规则出现较大分歧,可能也会影响履约。

第四,再呼吁一下,在PPP领域里一定要重视“非并表融资”,否则ppp模式可持续发展难以实现。非并表融资的前提是需要对项目公司的控制权进行一定的安排,也就需要项目公司股权多元化,虽然项目融资是社会资本的责任,但要实现“非并表融资”,还是离不开国家政策的支持,还有政府方的理解与配合。由于后面还有专门讨论PPP项目融资的安排,我就不再展开。

李炜

我打断一下,对金总刚刚讲的我有些不同意见。前期手续不全一方面可能是地方政府的诉求,时间进度要求紧,手续不全导致了后面很多问题。但说实话,在社会资本里,民企和外企对前期手续合规的要求相对谨慎一点。目前恰恰是部分央企在此问题上尺度较松,存在着先圈项目,后面利用自己的政府关系和政府再协商的侥幸心理。

金浩

现在大部分的PPP项目,征地拆迁、手续办理本身是合同履约的一部分,并不存在投标前做专业判断的说法。这个本应该是要留出时间的,但是现在政府方对社会资本完成融资交割工作时限中不予考虑这个时间。

刘世坚

我觉得金总所说的,可以总结为对PPP监管、合作和融资逻辑层面的思考。他提到的一些问题,也不是央企一家所有,还得有赖于PPP整体环境的提升。最后我们请张燎总讲一讲PPP游戏规则的演变趋势。

张燎

刚才看到金浩总被“群殴”,其实我觉得他说的大部分是实话,有部分他还没说。我认为应该扯到咱们的主题上来,今天的主题是规范,就这个话题我补充一下。

第一,我可能不太同意守清老师偏悲观的论调,认为PPP条例没有什么用。我觉得应该要抓住来之不易剩下不多的时间窗口,珍惜宝贵的立法资源。如果不珍惜这样的一个机会,PPP很可能会继续混乱下去。为什么呢?咱们说你规范、或者你不规范,何为规范?如果咱们顶层制度设计和立法不讲清楚,每个人脑袋里面和嘴上都有自己的规范,都是公说公有理、婆说婆有理。最好的办法就是立法,这个机会要抓住,才能解决规范的问题,所以立法一事,大家不要放弃。

第二,为什么以前低价、粗制滥造的现象频频,我认为是项目太多,竞争还处于早期靠价格竞争的低级阶段。换句话说,在座的各位,包括咨询公司、投资公司、基金,有一部分要在这个严冬中被冻死,质量要上来,这个行业才能可持续下去,更可能接近规范。企图重新让行情回到2015、2016年,把火烧起来,重新到98度,我觉得已经不可能了。未来基建的一部分适合做PPP的,才可能往那个方向去推。然后把立法做好,我们至少有一个共识。