土壤修复资金缺口大回报难 PPP模式接盘靠谱吗?

  • 来源: | 2018年12月05日 12:55
摘要:

在土壤污染修复领域,一些环保企业开始积极探索PPP模式。2014年,在土壤重金属污染重灾区湘潭市,岳塘区政府和湘潭城乡建设发展集团合资成立的湘潭发展投资有限公司,与湖南永清投资集团共同出资1亿元组建“湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司”,共同推进这一区域工业场地土壤修复工程。修复完成后,原工业场地将打造为多功能的生态新城,土地增值后得到重新利用,永清集团将在土地交易盈利中获得相应的治理收益。

今年以来,土壤修复被业界一些人视作环保产业的下一个“风口”,热议不断,但与此同时巨额修复资金从何而来,却是不可回避的关键问题。

业内人士表示,与大气治理和水治理不同的是,土壤污染治理的难度更大、周期更长且费用更加昂贵,土壤污染治理巨额资金的稳定来源是持续治理的关键。对此,业界提出不同建议,围绕土地出让金能否“抽成”修复土壤?中国能否建成自己的“超级基金”?ppp模式是否适用等问题展开了热烈讨论。

资金缺口大土地出让金难“抽成”

地方政府依赖土地收入,支出压力大,10%治理土壤污染有难度

治理10公顷的工业污染土地需要多少钱?有数据显示,以美国治理污染的经验看,净化这块相当于天安门广场1/4面积大小的土地,需要的治理成本是3亿多元人民币。

那么治理一个更大范围内的污染土地呢?根据2011年中国首个由国务院批复的重金属污染治理方案《湘江流域重金属污染治理实施方案》,预算投资是595亿元。但依据当地相关部门预测,要保证治理效果,全部投入需在4000亿元以上。

根据2014年4月,环境保护部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示:全国土壤总点位超标率为16.1%,其中具体到耕地,中国约有333万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种。按照上述数据计算的话,若完成全国污染土地治理,所需资金将非常惊人。

中国人民大学环境学院系副教授蓝虹曾指出,仅对受重金属污染的农业耕地而言,即使采取土壤修复成本最低的植物修复法,每公顷的修复成本也将达到30万元,耕地修复所需资金总额将高达6万亿元。

除了农业耕地,城市棕色地块和矿区土壤污染的治理也都耗资巨大。蓝虹称,依据最保守的测算,每公顷治理资金最低需要9万元,则资金需求为1400多亿元。上述数据还都是最保守的估算。如果按照最严格的治理标准,有些专家认为,若完成全国污染土地治理,所需资金将超过数十万亿元。

在资金筹集方面,有专业机构建议提取10%土地出让收益。据测算,若各地提取10%土地出让收益用于土壤污染治理,加上中央财政、社会资金投入,每年投入可在1500亿~2000亿元。考虑到国家土地政策逐步收紧的因素,到2020年,预计可筹措到1.1万亿~1.4万亿元。

对此,一些业内人士认为“并不靠谱”。E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛表示,出台这样的政策的可能性不大。他解释说,中国的财税体系是百分之七八十跟经济活动有关的税收归中央,地方现在主要靠土地收入。“因此在地方财政支出压力巨大的情况下要其拿出10%的土地出让收益治理土壤污染只是个建议,能不能进入最终的政策还不一定。”薛涛说。

中国能设立“超级基金”吗?

美国超级基金大都运用在污染场地,中国修复耕地污染的需求很多,商业模式难建立

在土壤污染治理上,美国、德国、日本等国纷纷设立土壤污染基金来解决治理资金问题,其中以美国的“超级基金”最具代表性。

美国“超级基金”的资金来源主要有5个途径:从1980年起对石油和42种化工原料征收的原料税;从1986年起对50种化学衍生物征收的税以及对年收入超过200万美元的公司征收的环境税;联邦财政的常规拨款;对危险废物场地或设施负有责任的公司及个人追回的费用;包括基金利息等其他费用。

对于我国是否要建立一个类似的“场地污染修复基金”,目前各方意见也并不一致。

环境保护部宣教中心主任贾峰认为,“污染场地修复基金”的建立是我国污染场地修复工作开展的前提和基础。并且它的功能应超越超级基金,为那些经济实力不足的企业暂时分担部分修复工作,使其逐步偿付应该承担的治理费用,但又不至于因为场地修复投入的冲击而影响其生存和发展。

而广东省生态环境与土壤研究所的研究员陈能场则表示,中国和美国在土壤污染治理方面略有不同,比如美国的超级基金几乎都是运用在污染场地方面,而中国修复耕地污染的要求很多。

陈能场进一步解释说,场地修复完之后可以用于商业用途,再利用价值会比较高,而耕地修复完还是用于农业生产,土地升值空间不大。此外,美国的土地污染者比较容易明确,而中国的情况比较复杂。“美国的超级基金对一些地块是合适的,比如场地修复方面,但在整体的土壤污染修复上,我们不一定要借鉴美国修复基金的模式。”陈能场说。

对于未来的污染治理,他认为,中国的土地性质国有,污染者又主要是国有企业及以前的历史遗留问题,因此从污染责任和污染对象来看都需要放在国家层面。将来国家如果修复资金不足,就需要引入社会资本,构建PPP等新的模式。

佛山健地农业科技有限公司董事长钟治舜则很看好土壤污染修复市场。他认为,技术的研发、人才的引进包括整个机制的顶层设计都是亟待解决的问题。目前,在耕地修复上,应该政府是主要的买单者。

PPP接盘靠谱吗?

耕地修复和矿山修复由于土地价值不高等不具备条件

近两年,在决策层和相关职能部门的大力推动下,国内PPP项目呈现出井喷式的发展。截至2015年底,国家发改委共推出2125个PPP项目,总投资约3.5万亿元;财政部的两批PPP示范项目逾230个,总投资规模近8400亿元。

在土壤污染修复领域,一些环保企业开始积极探索PPP模式。2014年,在土壤重金属污染重灾区湘潭市,岳塘区政府和湘潭城乡建设发展集团合资成立的湘潭发展投资有限公司,与湖南永清投资集团共同出资1亿元组建“湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司”,共同推进这一区域工业场地土壤修复工程。修复完成后,原工业场地将打造为多功能的生态新城,土地增值后得到重新利用,永清集团将在土地交易盈利中获得相应的治理收益。

永清环保股份有限公司董事长刘正军表示,“岳塘模式”首创的土壤修复开发转让获取增值收益的模式,打破了行业发展的资金瓶颈,从机制上补充了从土地修复到收益实现的机制。

但薛涛认为,在土壤修复方面,耕地修复PPP模式是不存在的,PPP开发能够使用的空间最多也就是城市灰地修复,而在当前“招拍挂”一级二级开发分开的情况下,PPP模式进入困难。“因为土壤修复和房地产开发是两个阶段,在商业模式上尚未打通。”

上海环境卫生工程设计院院长张益则指出,2015年中国土壤修复市场规模约为200亿元,其中大部分与房地产有关,耕地修复、矿山修复、生态修复等占比较小。
“不管是PPP还是第三方治理,它都要有可以预期的回报,土壤修复难就难在这个地方。”张益表示,“耕地修复和矿山修复由于土地价值不高等原因不具备这一条件。土地预期的升值空间越大,土地属性变化的可能性越高,它的商业模式的建立才越方便。”

对于当下舆论热议的土壤修复引入社会资本的问题,薛涛认为,PPP更适合于长远来看有收益的项目,通过政府与社会资本合作的方式解决政府运作效率低下的问题。比如污水处理项目,污水处理厂通过收取污水处理费盈利。而土壤修复绝大部分情况下不具备这个模式。

“所以几万亿元的缺口采取治理修复资金是不大可能的,但其中个别一千亿到两千亿元的市场,比如场地修复这种有收益模式的勉强能做,但这也要解决商业模式问题。”薛涛说。

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国外土壤修复市场资金投入

美国:每年10亿美元土壤修复市场

美国“超级基金”每年带来10亿美元土壤修复市场。超级基金的经费主要来源3方面:国内生产石油和进口石油产品税;化学品原料税;企业环保税。1980年初始资金16亿,1986年增收企业环保税,1996年基金扩大至85亿。

日本:土壤修复市场超过十万亿日元

日本土壤修复开始于40年前。从1991年土壤环境标准制定开始,超过土壤污染对策法指定标准或超过土壤环境标准的案例数呈现逐年递增的趋势。近年来,日本土壤污染市场从2000亿日元/年~3000亿日元/年增长到7000亿日元/年~10000亿日元/年。日本潜在污染场地93万~200万处,调查修复投入约在13万亿日元~30万亿日元以上。

欧洲:土壤修复市场空间达20多亿欧元

欧洲土壤修复开始于30年前。据估计,欧洲每年约有21.1亿欧元用于土壤修复,约有350万块土地受到污染威胁,50万块土地受到严重污染而需要治理。而欧洲各国根据本国国情,所采用的土壤修复技术存在明显的较大差异。