五大关键点,把握特色小镇PPP

  • 来源: | 2018年12月05日 11:58
摘要:

作为我国新型城镇化的重要载体,小城镇是促进城乡协调发展最直接、最有效的途径。随着特色小镇培育由申报逐渐进入实施阶段,必然会产生巨大的投资需求,已经广泛运作的PPP模式将成为特色小镇培育有力的资金支持。社会资本要参与特色小镇的建设,必须把握特色小镇PPP模式五个方面的关键内容。

作为我国新型城镇化的重要载体,小城镇是促进城乡协调发展最直接、最有效的途径。随着特色小镇培育由申报逐渐进入实施阶段,必然会产生巨大的投资需求,已经广泛运作的ppp模式将成为特色小镇培育有力的资金支持。社会资本要参与特色小镇的建设,必须把握特色小镇PPP模式五个方面的关键内容。

一、理清概念

在特色小镇建设中引入PPP模式,目的在于建立一种基于市场化的投资回报机制,动员各方力量建立合作伙伴关系来整合各种资源,促进特色小镇的健康发展。

特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合,而当地政府往往缺乏这样的运作能力。因此,才需要引入社会资本,引入专业的城市投资建设运营商,通过PPP模式,通过专业化的手段摆脱当地人才、资金、能力不足等瓶颈来进行优质资源的整合,促进当地的跨越式发展。

此外,PPP模式适合于旅游项目及新型城镇化重点项目的原因在于,投资者通过与政府合作的PPP公司作为主体投融资,既避免了政府增加债务负担,也避免了政府平台融资受限的问题。同时,金融机构不再受限于银监会会平台的约束,进而使PPP公司对旅游综合体和区域运营收益作为还款来源,从而获得金融机构的资金支持。

二、支持类型

那么,哪些小镇容易获得支持?以浙江为例,根据农发行浙江省分行提供的信息,该行信贷投向着力支持三种类型的样板小镇:

一是资源整合型。依托资源禀赋优势和历史文化传承,立足传承与创新,实现生产要素的最佳组合和生产关系的优化布局。

二是产业集聚型。依托高端要素集聚和产业转型升级,以最优的政策,培育最具竞争力的核心产业,围绕单个产业打造完整的产业生态圈,培育具有行业竞争力的“单打冠军”。以国际化的视野制定小镇规划,突出产业、城市、科技三者的高度融合;以高端化的水准推进小镇建设,以10年也不落后的高水准,推进小镇配套设施和产业项目建设,为推动产业发展建好平台。注重政策的导向和激励作用,积极向上争取要素资源,健全完善政策体系,以最优的政策培育最具竞争力的产业。

三是“互联网+”型。依托互联网的溢出效应,以高新技术和高端人才为引领,推动技术、项目、资金等各类创新要素快速汇聚,培育以互联网产业为特色的新一代信息技术产业和以科技金融为重点的现代科技服务业,探索O2O众创空间。

三、主要范围

PPP是为了政府更好地提供公共产品与公共服务而生的,但并不意味着所有的公共产品都可用PPP来提供。准确地说,PPP主要适用于未来能产生稳定现金流的部分准公共产品,即PPP仅适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品,如交通设施、公共事业设施等。《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定:一是支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设;二是为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。在风险可控、商业可持续的前提下,小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为农发行贷款的质押担保。

特色小镇的产业发展空间与服务项目则是门槛相对较高的参与范围。包括土地整理、产业物业建设、产业招商运营等项目,相对基础设施和公共服务设施来说不是最缺资金的领域,因此会面临相对较高的参与门槛。

四、运作原理

特色小镇的PPP模式

4类合作主体:获得政府授权的下属机构或下属公司,各类投资主体(特殊之处在于可能会包含各类镇村集体经济、合作经济组织)、金融机构或其他投资人,咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构等,合作成立PPP项目公司作为实施主体。

2类参与收益:开发建设成本补偿+特许经营收益,两项收入之和会使各参与者有一定的利润收入,但成本补偿可能不能完全覆盖各参与者的投入,不足部分需要特许经营收益补足。PPP对于价格管理的基本要求是:定价应基于成本,并进行适度价格管制,既保证项目运行及社会资本的合理收益,又不损及公共利益,同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。

一方面,政府要保证社会资本在整个特许经营期内均能稳定地获得上述合理利润,如果因为某种原因——如运营初期业务量较小——导致社会资本的利润率低于合同规定水平,政府就有责任通过财政补贴等方式将社会资本的利润率推高到合同水平。

另一方面,如果社会资本的利润率因为种种原因超过合同水平,政府就要采取措施抑制,或者促成降价,或者将超额收益收归财政。换言之,在社会资本与面向公众收取的价格之间,必然存在着政府这一中介屏障,社会资本不需要也不必要直接面对公众,由于公共原因产生的对收入的影响,由政府出面协调、调整。

4类偿付来源:对政府来说,土地出让收入+税收收入+非税收入+专项资金4项收入将成为偿付各参与者的成本和利润的主要来源。

五、防御风险

我国对于特许经营的授权时间规定为25年。在这么长的时间内,各种可能性都有,各种风险都可能发生。

风险管理是PPP的一个核心要旨。首先,要在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是:按风险类别,把风险分配给有能力管理的一方。如政府,如果是政策变化、应对公众等方面的风险,政府就是合适的承担者。对于项目建设经营过程中的日常运营、管理、财务、市场变化等风险,社会资本就是合适的承担者。另有一些不可抗力风险,如法律变化、自然灾害、意外事故等,就应当双方共同分担。其次,要设定与承担风险相对称的收益分配机制。一般地,在合同订立的阶段,双方对于项目未来可能面临的风险就会进行评估,承担较多风险的一方,应当获得与之相适应的收益保证。最后,要特别防止出现风险错配,如政府承担了市场风险,而社会资本承担政策变化的风险等,都是PPP的大忌。