新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市推广政府与社会资本合作(PPP)模式指导意见 (乌政办[2015]58号)

  • 来源: | 2018年12月05日 11:58
摘要:

根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、财政部《关于印发政府和社会资本合作操作指南(试行)通知》(财金〔2014〕113号)精神,按照市委十届十一次全委(扩大)会议和《政府工作报告》的安排部署,为深化我市投融资体制改革,加快推进政府和社会资本合作,促进首府经济社会持续健康发展,结合我市实际制定本指导意见。

乌政办[2015]58号

乌鲁木齐县、各区人民政府,乌鲁木齐经济技术开发区(头屯河区)、高新技术产业开发区(新市区)、甘泉堡经济技术开发区管委会,市属各委、局、办:

《乌鲁木齐市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的指导意见》已经市委、市人民政府研究同意,现予印发,请认真组织实施。

2015年3月31日

乌鲁木齐市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的指导意见

根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、财政部《关于印发政府和社会资本合作操作指南(试行)通知》(财金〔2014〕113号)精神,按照市委十届十一次全委(扩大)会议和《政府工作报告》的安排部署,为深化我市投融资体制改革,加快推进政府和社会资本合作,促进首府经济社会持续健康发展,结合我市实际制定本指导意见。

一、推行政府和社会资本合作模式的重要意义

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称“ppp模式”)是指政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担、长期合作关系,是建立在契约精神和全生命周期合作理念基础上的长期稳定合作模式。推进PPP模式是我市深化投融资体制改革的重要举措,有利于创新投融资机制,拓宽融资渠道,化解存量债务;有利于节约成本,提高政府管理效率和公共服务质量,对于全面深化改革,加快转变政府职能,促进经济转型升级等方面具有重要意义。

二、工作原则

(一)先行试点,稳步推进。按照“先行试点、循序渐进”的原则,率先在城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通、节能环保、医疗和养老服务设施、保障性安居工程等公共服务和公共基础设施领域,优先选择部分收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、具备一定现金流的项目进行试点,在总结试点经验的基础上,逐步全面推广。今后,凡是符合PPP模式要求的项目,原则上全部采用PPP模式。

(二)风险分担,利益共享。在风险和收益对等前提下,政府和社会资本合理分担项目风险,共享项目收益,吸引社会资本积极介入。建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制,稳定收益预期。

(三)透明规范,简便易行。按照“权责明确、规范高效”的原则,在平等协商、依法合规的基础上,订立项目合同,项目合同签订后须严格执行,无故违约方要承担相应责任。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,建立完善相关制度,简化办事流程,营造公开透明、简便易行的政策环境。

三、项目管理流程

PPP项目原则上由各级政府行业主管部门或其所属企事业单位具体组织实施,项目实施主体可根据合作项目的行业性质、特点和现行政策选择确定。

(一)PPP项目筛选与确定。

1.项目征集与评估。政府发起的PPP项目,由各级政府行业主管部门以初步实施方案的方式,向同级发改部门申报;社会发起的PPP项目,由社会资本以项目建议书的方式,向当地发改部门推荐。PPP项目的申报和推荐要明确实施主体、合作模式、回报方案和合作周期。发改部门负责牵头对征集的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核。

PPP项目发起人要向同级PPP中心提交PPP项目可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料。各级PPP中心负责委托专业机构组织开展项目的物有所值和财政可承受力评估,并将通过上述评估的项目列入同级PPP项目库。

2.项目计划编制与核准。各级PPP中心要编制PPP项目年度和中期开发计划,各区(县)PPP项目开发计划要及时报送市PPP中心备案。

各级PPP中心选择的项目报同级政府核准下达后,项目实施主体根据项目情况组织编制项目实施方案。必要时可委托合适的专业咨询顾问机构(市财政局发布的专业咨询服务机构库)协助项目实施主体编制完善项目实施方案。在委托专业咨询顾问机构时,必须在合同中明确双方责任、权利和义务,保证项目实施方案的可行性和科学性。项目实施方案要报同级政府核准后实施。

(二)PPP项目公开采购。

各级PPP中心要会同行业主管部门、项目实施主体严格按照《政府采购法》以及财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《PPP项目合同指南(试行)》等相关规定,按照“公开、公平、规范”原则,实施PPP项目采购,不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。

1.公开发布信息。项目实施主体要在省级财政部门指定的媒体上发布PPP项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果等应公开内容。

2.规范项目采购。项目实施主体要通过政府采购方式或程序公开规范的方式组织采购PPP项目。采购方式和程序由项目所在地财政及行业主管部门会同项目实施主体研究确定。列入市级以上试点的PPP项目要通过市政府采购中心实施项目合作方采购。

各级财政部门要依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监管,并优化环节流程。

3.项目合同签署。完成项目采购后,项目实施主体要与社会资本方签订项目合同,并按规定公示。合同文本要按照财政部的相关要求规范制订,明确政府和实施主体的权利义务与风险分担,明确咨询服务机构应承担的责任义务。在专业咨询服务机构出具意见的基础上,由财政及行业主管部门、项目实施主体根据谈判结果共同协商、研究完善。

市级以上试点的PPP项目要在合同签订后10个工作日内,由项目实施主体将项目采购情况报告及主要合同文本报市PPP中心备案后,履行相关基本建设程序。

(三)PPP项目履约管理。

1.项目履约管理。各级财政及行业主管部门、项目实施主体要根据项目合同约定,监督社会资本履行融资、建造、运营、维护和移交等合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报。政府有支付义务的,财政部门要按合同约定向实施主体直接支付费用,并执行合同约定的奖励条款或惩处措施。经合作双方同意需要进行合同调整的,由提出修改方制定合同修订建议,经PPP中心审查后,报同级政府核准后执行。

2.项目违约处理。项目实施主体或社会资本未按照PPP项目合同履行约定义务的,违约方要承担相应的违约责任,包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失和解除PPP项目合同等。当社会资本发生严重违约情形或危及社会安全和公共利益时,由行业主管部门会同项目实施主体临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。

3.项目中期评估。各级PPP中心要会同行业主管部门、项目实施主体对PPP项目进行中期评估,重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性、合理性,科学评估风险,制订应对措施。市级以上试点的PPP项目中期评估报告要及时报市PPP中心备案。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

4.项目移交。项目经营期满或项目合同提前终止时,各级PPP中心要会同行业主管部门、项目实施主体组建项目移交工作组,依据合同约定实施项目移交,严格做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿工作,妥善办理法律过户和管理权移交手续。

四、项目监督管理与评价

各级政府行业主管部门要认真做好PPP项目投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴、日常运营监管、绩效评价等各环节的监督管理。

(一)合理确定PPP项目运营模式。

各行业主管部门和各区(县)要按照相关规定,立足实情,大胆创新,勇于探索,科学确定合适的PPP模式。PPP项目涉及的财政补贴等支出,要分类纳入同级政府预算并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

1.针对具有明确的收费基础且经营收费完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设-运营-移交(bot)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等模式推进,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2.针对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,积极为社会资本获得合理回报创造条件。

3.针对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

(二)统筹安排PPP项目监管。

各级财政部门要会同各行业主管部门,加强PPP项目公共产品、服务质量和价格的监督管理,督促社会资本严格履约,确保在PPP项目的全生命周期,实行全程监管。

(三)有效开展PPP项目绩效评价。

要建立完善政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,由PPP中心委托第三方评估机构对PPP项目的绩效目标进行绩效评价,并依法公开评价结果。根据合同约定和评价结果,可对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理、技术创新,提高公共产品服务的质量和效率。

五、保障机制

(一)加强组织领导,明确部门职责。

市本级和各区(县)要积极推动建立政府牵头,财政、发改、金融、法制、规划、建委、房产、交通、环保、水务、审计、国资、卫生、商务、民政、招商等职能部门共同参与的PPP项目协调领导小组。发改部门负责牵头成立PPP项目对接办,负责征集PPP项目;财政部门负责牵头成立由发改、财政等部门组成的PPP中心,负责做好PPP工作的规划指导、政策制定、宣传培训、项目筛选、信息发布、融资支持、合同管理、争议协调、统计研究和绩效评价等,负责建立PPP项目储备库,推动各区(县)依法、规范、高效开展PPP工作;政府各相关职能部门负责PPP项目的征集、指导、协调、组织实施和监督管理,建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管模式,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制,优先保障公共安全和公共利益;PPP项目实施主体负责项目方案编制、政府采购和实施全过程;市重点建设项目领导小组办公室负责将PPP项目纳入重点项目考核,会同市发改、财政、建委、规划、国土、金融办等部门建立协调工作机制,按照“部门联动、分工明确、协调推进”原则,负责项目实施、监管和移交等工作。

(二)完善配套措施,加强政策支持。

要加快建立PPP项目配套制度措施,研究制定《乌鲁木齐市PPP项目绩效评价管理办法》、《乌鲁木齐市PPP项目运营、监管和退出管理办法》、《乌鲁木齐市PPP项目信息公开管理办法》等制度,确保PPP模式规范有序运行。对市级试点PPP项目将优先从投资审批、规划、环保、政府采购、金融支持、财政补贴等方面予以支持,同时将筛选合适项目积极争取国家和自治区PPP资金扶持,力争列入国家和自治区示范项目。

(三)强化宣传引导,创造公平环境。

各区(县)、各相关部门要依法行政、认真履约,坚决防止不当干预和地方保护问题,及时兑现各类承诺和合同约定;社会资本要守信自律,提高诚信经营意识;行业主管部门要加强行业监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则,贯彻公平竞争理念,让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策,全力保障社会资本稳定运营。要加大PPP模式宣传培训力度,做好政策解读,加强舆论引导,组织各类PPP项目培训指导,推进项目管理信息公开,主动回应社会关切,妥善处理项目涉及的社会、经济纠纷,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。