旅游PPP项目操作要点及国务院新规《关于实施旅游休闲重大工程的通知》

  • 来源: | 2018年12月05日 12:58
摘要:

12月14日,发改委、国家旅游局联合发布《关于实施旅游休闲重大工程的通知》,《通知》在发展目标方面要求,全国旅游直接投资年均增长20%,到2020年,实现旅游投资总额达到2万亿元;旅游消费总额达到7万亿元,旅游业对国民经济增长的综合贡献超过10%。旅游行业作为一个朝阳产业有望持续受到政策扶持。世界旅游理事会统计,去年我国旅游业直接增加值为14079亿元,间接增加值达27420亿元,分别占GDP比重的2.1%和4%,预计到2026年,我国旅游业总体增加值将达112250亿元,占GDP比重将达9.4%。

12月14日,发改委、国家旅游局联合发布《关于实施旅游休闲重大工程的通知》,《通知》在发展目标方面要求,全国旅游直接投资年均增长20%,到2020年,实现旅游投资总额达到2万亿元;旅游消费总额达到7万亿元,旅游业对国民经济增长的综合贡献超过10%。

旅游行业作为一个朝阳产业有望持续受到政策扶持。世界旅游理事会统计,去年我国旅游业直接增加值为14079亿元,间接增加值达27420亿元,分别占GDP比重的2.1%和4%,预计到2026年,我国旅游业总体增加值将达112250亿元,占GDP比重将达9.4%。

在旅游行业持续保持高景气的态势下,扶持政策的不断加码为旅游行业引进PPP建设提供良好环境。数据显示,截至2016年11月13日,全国PPP项目数量为10471个,投资额共计12.5万亿元;旅游行业项目数量592个,占比5.65%,总投资额6115亿元。其中,处于执行阶段的旅游项目23个,占全部旅游项目数的3.88%。

ppp模式在道路、交通设施等旅游基础设施,旅游集散中心、旅游小镇、旅游综合体、乡村旅游等泛旅游产业项目中,都可能成为项目建设的首选。

一、《关于实施旅游休闲重大工程的通知》的要点

二、旅游业急需突破传统的融资瓶颈

我国旅游业长期以来主要依赖于四种融资模式:一是政府投资,主要用于高等级公路、通讯等旅游基础设施。但政府投资受预算限制,财力有限。二是银行贷款,主要以景区、景点或项目作抵押,用于基础设施建设、景点建设等方面。然而,银行贷款对地区小项目的资信状况不信任会导致其申请困难。三是资本经营,利用股票上市、资产重组等筹集资金。不过,中国证券市场发展的特殊环境,使旅游企业上市融资阻力重重,目前我国至今没有出现诸如美国运通、迪斯尼等市值过千亿的旅游集团企业,据有关部门数据,我国大型旅游公司排行榜首的中旅集团市值仅为152亿。四是外商投资,利用税收等优惠政策吸引外资投资旅游景点、娱乐设施等。外商投资具有偏景点轻基础设施的特点,追求短期效应造成地区旅游业难以可持续发展。资本规模决定一个产业发展的规模和速度。实际情况是内源资金有限,融资渠道单一,投资单一,一般依靠国家专项基金,政府投资,企业贷款,而利用广大社会资金,特别是国外大型银团和项目投资公司的引进不足。传统的融资方式难以满足旅游智慧化建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。融资瓶颈问题严重阻碍了旅游企业规模扩张及全国旅游产业的可持续发展。旅游资源开发建设的资金筹措问题能否有效解决,成为旅游业能否加速发展的关键环节。

三、旅游产业美好前景吸引社会资本

2013年2月《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》与2014年8月国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》以及撤销“假日办”成立国务院旅游工作部际联席会议,一系列政策出台,为旅游业发展做好了顶层构建。

统计结果显示,2014年前三季度国内旅游27.29亿人次,同比增长10.8%;出境旅游8544万人次,同比增长16.7%;旅游总收入2.46万亿元,同比增长14.9%。旅游市场规模有所扩大并保持了旺盛的增长势头。预计到2020年,我国将成为世界最大的旅游目的地和第四大的客源地,我国旅游业力争2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。同时,旅游业和其他相关产业协调发展的主动性增强,与城市建设、新农村建设、区域经济发展实现更为有机的融合,社会资本进入旅游领域的积极性进一步提高。

四、旅游业自身具有运用PPP的先天优势

旅游自然资源开发最适合做PPP,其次是基础设施,通过自身运营,可以收回投资并赚到钱。景区开发具有公益性和商业性的双重属性。绝大部分景区依托的是自然景观、文物古迹等社会公共资源,其公共产品的特征决定了本身的公益性,公益性决定了景区发展需要政府主导,保证所有游客享受旅游资源的权利。同时,旅游产业发展又要注重其市场化运营,降低运营成本,形成规模效益,作为经营性的景区,必要求盈利的一面。

五、案例

大明宫国家遗址公园项目号称西安的“城市中央公园”,是与美国国家中央公园相媲美的世界级文化旅游景区。作为西安城市建设、大遗址保护和改善民生的重点工程,2007年西安曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台、独创“曲江-PPP模式”进行大明宫项目开发建设,有效地解决了大明宫国家遗址公园项目因开发范围广、难度大、项目综合性强、所需资金数额较大等问题,通过政府的财政支持与社会资本的有机结合,满足项目的资金需求、保障了这一大型民生工程的顺利开发。

项目融资来源组成:

1)项目前期政府部门投资400亿元,主要用于非营利项目的开发建设。

2)针对大明宫国家遗址公园项目由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟,为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。

3)与香港中国海外发展有限公司(简称中海外公司)签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》,投资规模达200亿元,项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。

4)与中国建筑股份有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架议》,协议金额200亿元人民币。

5)与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》,恒大集团投资100亿元人民币参与大明宫周边的城中村、棚户区改造

6)大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。

7)大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。

此外,曲江管委会以城市运营商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的开发模式,在大明宫遗址项目中,先建设完成遗址公园部分,之后再将周边的土地转让给实力较强的地产商,由地产商组织周边环境的改造与开发建设,以提升公园周边土地价值,为其他项目的开发建设筹集资金。

案例启示:大明宫国家遗址公园PPP模式建设的经验,对于PPP模式在旅游业运用具有一定的借鉴意义:

第一、大明宫国家遗址公园作为公共产品的社会效益,同时也具备了作为商品的经济特性,属于旅游行业典型的准经营性项目。

第二、大明宫国家遗址公园的开发建设资金以及前期的拆迁安置成本数额较大,单单依靠公园建成后门票收入及租金收入难以满足项目资金需求。而且,项目还包括遗址周边区域的改造规划,在整体规划范围中所占比例较高。PPP模式项目成功在于在对遗址充分保护下尽可能地发挥遗址的突出价值,并以此改善遗址周边环境,通过提升区域整体价值实现大明宫项目的增值。

第三、PPP模式是一个复杂系统,运作程序繁杂。建立政府与社会资本的合作关系、明确责任分工、共同分担风险是PPP项目成功的基础。运用PPP模式需要妥善安排各参与方在项目中的权利和义务,要做好政府与社会资本方的责任划分,重视政府在项目中的规划作用,要制定详细项目计划,完善交易结构和项目管理机制。大明宫项目说明,在保证各参与方利益的情况下,注重保证参与方利益,科学设计交易结构,可以保障整个项目运作顺利进行。

第四、组建一个能够进行“全寿命周期管理”的专业项目管理机构,有效的监督和良好的管理结构,比如西安市政府牵头的“西安曲江大明宫遗址保护改造委员会”方式来专门负责对项目的监管,社会资本与政府间进行协调,建立长效管理机制,值得借鉴。

六、旅游业引入PPP模式带来哪些益处?

对于旅游行业而言,PPP模式是新常态下发展我国旅游产业的动力性抓手。PPP模式既是融资概念,更是一个景区项目管理概念,强调的是PPP项目对景区的全寿命周期运营管理,分为两个“生命周期”,第一是汇聚社会资本的投资力量,为旅游景区建设和周边基础设施建设融资;第二是在提高景区旅游服务质量等软件上发挥作用的阶段,即项目运营管理阶段。

旅游业尤其是细分行业景区业,引入PPP模式具有四方面的益处,第一能提高旅游项目的运作效率与收益水平;第二能降低风险以吸引更多的社会资本投资;第三,能引入竞争和监督机制实现旅游的可持续发展;第四,能有效缓解景区发展双重性质的困扰。

目前全国景区的国有企业占53.3%,国有就必须要考虑公益性,但要谋求发展,就必须具有商业性,这种双重性长期以来成为困扰景区发展的一个瓶颈。采用PPP模式,可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势,基础设施建设由政府主导,运营由企业主要负责,通过低成本解决景区运营费用问题,兼顾景区发展的公益性和商业性特征。

总结

旅游业所具有的公益性与商业性的双重性质,具备借力PPP模式的天然基因。PPP模式的运用,不仅有助于解决长期以来制约旅游行业发展的融资建设问题与经营管理问题,而且将成为经济新常态时期我国旅游产业战略性结构升级的新动力。

但PPP模式在我国运用处于起步阶段,在公共项目中的运用并不成熟,相关法律有待健全。对新常态下的中国式PPP模式,始终要有清醒的认识,我们的认识是十分肤浅的、碎片的,不能盲目运用,要注重对未来的规划和风险控制,必须要通过不断提高认识和学习实践,去把握新一轮PPP模式的方向和规律。

附件:《关于实施旅游休闲重大工程的通知》


关于实施旅游休闲重大工程的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局发展改革委、旅游委(局):

为贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发[2014]31号)、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发[2015]62号)精神,国家发展改革委、国家旅游局决定实施旅游休闲重大工程,积极引导社会资本投资旅游业,不断完善旅游基础设施和公共服务体系,丰富旅游产品和服务,迎接正在兴起的大众休闲旅游时代。现就有关事项通知如下:

一、充分认识实施旅游休闲重大工程的重要意义

旅游业是现代服务业的重要组成部分,带动作用大。我国旅游休闲消费具有巨大的市场需求和发展空间,但基础设施和公共服务水平亟待提高。实施旅游休闲重大工程,是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求,对于扩就业、增收入,推动中西部发展和贫困地区脱贫致富,促进经济平稳增长和生态环境改善意义重大,对于提高人民生活质量、培育和践行社会主义核心价值观也具有重要作用。

二、实施旅游休闲重大工程的基本原则和目标

(一)基本原则

统筹布局、突出重点。根据区位条件、资源禀赋、交通布局、产业水平等情况,结合国家重大区域发展战略,因地制宜、分类指导,统筹布局一批旅游休闲重大项目,培育各具特色的旅游目的地。

政府引导、市场主导。发挥好政府资金“四两拨千斤”的引导作用,加快推进旅游基础设施和公共服务设施建设,突出企业的主体地位,最大程度的调动社会资本投资旅游发展、分享旅游红利的积极性。

改革创新、合力推进。建立健全工作协调机制,优化投融资等旅游供给侧结构性改革,优化投资结构,着力解决制约社会资本投资旅游的体制机制障碍,为社会资本创造良好的投资条件,营造良好的投资环境。

提升质量、优化结构。积极引导旅游投资方向和领域,优化旅游产品结构,支持建设一批满足大众化、多样化、个性化消费需求的观光、休闲、度假等旅游产品,提升旅游产业质量,优化产业结构。

(二)实施目标

到2020年,依托旅游休闲重大工程的实施,基本建立与大众旅游时代相匹配的基础完善、城乡一体,结构优化、供需合理,机制科学、规范有序的现代旅游业发展格局。

旅游基础设施和公共服务设施水平全面提升。到2020年,重点旅游目的地的旅游基础设施和公共服务体系基本健全,生态环境保护能力显著增强,接待能力大幅增强,公共服务水平有效提升,游客满意度水平明显提高。

旅游供给的结构性矛盾逐步缓解。打造1000家新的自然生态环境良好、文化科普教育功能完善、在国内外具有较强吸引力的精品景区,使主要热门景区长期高负荷运行、游客数量超过环境容量、游览品质无法保障的现象得到有效改观,游览品质得到提高,科普教育功能明显增强。

旅游企业的发展能力明显增强。旅游企业综合化、专业化能力进一步提高,信息化和现代化管理水平明显提升,形成100家左右具有国际一流水平的龙头型、创新型的综合旅游企业集团和旅游服务品牌。

旅游业对国民经济的贡献明显提高。全国旅游直接投资年均增长20%,到2020年,实现旅游投资总额达到2万亿元;旅游消费总额达到7万亿元,旅游业对国民经济增长的综合贡献超过10%;旅游就业总量达到5000万人,旅游业就业对社会就业的贡献率超过10%,实现每年约200万贫困人口通过发展旅游实现精准脱贫。

三、实施旅游休闲重大工程的任务安排

(一)主要任务

1、加强旅游基础设施和公共服务设施建设。在重点旅游城市之间、城市到国家4A级旅游景区之间、城市和重点乡村旅游目的地之间,实现交通畅通,消除景区“断头路”;在A级旅游景区、旅游度假区、重点乡村旅游区、旅游扶贫重点村等地新建和改扩建一批旅游厕所、停车场、交通引导标识、游客服务中心等旅游基础设施和公共服务设施。

2、加快旅游产品开发。完善提升观光旅游景区、乡村旅游景区,引导布局国家级、省级旅游度假区及自驾车房车露营基地、国际特色旅游目的地和低空旅游示范区,支持打造一批城市旅游休闲街(区)和环城市旅游休闲带。鼓励发展海岛旅游、体育旅游、邮轮旅游、研学旅游、温泉旅游、冰雪旅游、健康旅游等新兴旅游产品。

3、积极推动乡村旅游和旅游扶贫。支持乡村旅游重点村的步行道、停车场、厕所、供水供电、应急救援、旅游标识标牌、综合环境整治等旅游基础设施和公共服务设施建设,以满足基本的旅游接待条件。

4、稳步推进重点旅游区发展。推进海南国际旅游岛、平潭国际旅游岛、长江黄金旅游带、桂林国际旅游胜地、皖南国际文化旅游示范区建设。培育一批生态旅游协作区、国际生态旅游目的地、生态旅游重点景区和国家生态风景道。

5、扎实推进全域旅游。建立各级部门齐抓共管、全体居民共同参与、各类要素全面利用的全域旅游发展模式,着力提供全过程、全时空、全方位的旅游体验。打破封闭式景点景区建设和经营模式,城乡规划、设施布局、公共服务体系建设等统筹考虑旅游发展需要。

6、大力推动旅游创业创新。引导和支持旅游创业创新,建设一批科技旅游示范基地,推进智慧旅游景区建设,鼓励大型互联网企业进军旅游业,推动旅游线上线下深度融合发展。大力提升旅游基础设施和信息服务的互联网化水平,积极发展基于互联网的旅游服务新业态。

(二)重点建设项目。

重点引导企业开展以下8个领域项目建设:

1、旅游公共服务保障工程。建设重点旅游目的地机场、火车站、汽车站、码头、高速公路服务区、商业集中区等游客聚集区域的旅游咨询中心;区域性的旅游应急救援基地;游客集散中心、集散分中心及集散点;旅游交通引导标识系统;旅游数据中心。

2、重点景区建设工程。建设景区到交通干线的连接路,景区内的道路、步行道、停车场、厕所、供水供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安防监控设施、解说教育系统、应急救援设施、游客信息服务设施以及环境整治等。

3、旅游扶贫工程。建设乡村旅游富民工程重点村的道路、步行道、停车场、厕所、农副土特产销售中心、供水供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施以及环境整治等。

4、红色旅游发展工程。建设全国红色旅游经典景区到交通干线的连接路,景区内道路、步行道、停车场、厕所、供水供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安防监控设施、展陈场馆、解说教育系统、游客信息服务设施以及环境整治等,国家级抗战纪念设施、遗址的必要维修保护。

5、贫困户乡村旅游“三改一整”工程。对乡村旅游扶贫重点村的农家乐等,重点支持实施“三改一整”工程(即改厨、改厕、改房间、修整院落)项目,改善贫困户旅游接待条件。

6、新兴旅游业态培育工程:引导建设自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、温泉旅游、滑雪旅游、体育旅游、森林旅游、海洋旅游、研学旅行、健康旅游、旅游小城镇、城镇特色旅游街区、旅游演艺、国际特色旅游目的地、环城游憩带等休闲度假产品配套设施建设项目。

7、旅游创业创新工程。重点支持全域旅游示范区、旅游产业园区、乡村旅游创客基地、跨境旅游合作区和边境旅游试验区、智慧旅游景区等项目。

8、绿色旅游引导工程。重点支持旅游景区、民宿客栈等节水节电、绿色低碳升级改造项目。

四、实施旅游休闲重大工程的保障措施

(一)加强旅游休闲重大工程实施的组织协调。各地发展改革部门、旅游部门要会同相关部门建立“旅游休闲重大工程”项目建设协调机制和绿色审核通道,加强横向联动、有机衔接,形成工作合力,协调解决重大工程项目推进中面临的困难和问题,为项目顺利实施创造良好条件。

(二)加大对重大工程项目的政策支持力度。各省(区、市)要多渠道增加旅游休闲重大工程投入,引导银行业金融机构加大对旅游投资企业的信贷支持,为重大项目建设提供更便利的融资服务。支持企业通过发行公司债券、非金融企业债务融资工具、企业债券和上市等多种方式拓宽融资渠道,开展重大项目建设。国家发展改革委、国家旅游局通过中央预算内投资、专项建设基金、旅游发展基金等方式对旅游休闲重大工程项目给予支持。积极协调有关部门在政策允许的范围内对列入旅游休闲重大工程的项目给予一定土地、规划等政策支持。

(三)加强重大工程项目监督检查。国家发展改革委、国家旅游局将统筹利用月度调度、项目稽查和专项检查等方式,加大对旅游休闲重大工程实施情况的监督检查。加大对项目进展缓慢、调度协调不力的地方的督办力度,研究建立推进旅游休闲重大工程成效与安排中央预算内投资额度相挂钩的机制。

各省(区、市)发展改革部门、旅游部门要充分认识实施旅游休闲重大工程对促进旅游业改革发展的重要意义,积极采取有力措施,抓紧部署实施,确保列入旅游休闲重大工程的项目建设有序推进。