品味政府工作报告里的PPP内涵

  • 来源: | 2018年12月05日 12:57
摘要:

推广运用PPP模式已经进入了新的历史阶段,但仍存在着一些难啃的“硬骨头”,比如PPP立法、PPP基金、风险管理、绩效评估、信息公开等。在今年的政府工作报告中,关于政府和社会资本合作(PPP)有一句极其概括又重点突出的表述———“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”。简短的一句话,你读出了什么?记者采访业内专家,带你品味政府工作报告里的PPP内涵。

推广运用ppp模式已经进入了新的历史阶段,但仍存在着一些难啃的“硬骨头”,比如PPP立法、PPP基金、风险管理、绩效评估、信息公开等。

在今年的政府工作报告中,关于政府和社会资本合作(PPP)有一句极其概括又重点突出的表述———“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”。

简短的一句话,你读出了什么?记者采访业内专家,带你品味政府工作报告里的PPP内涵。

三个关键词要特别关注

“在这一句简短的表述中信息量很大,其中,完善、基金和合同这三个关键词需要特别关注。”国务院发展研究中心宏观部巡视员孟春在接受本报记者采访时表示。

第一个关键词是“完善”。这说明国家推广运用PPP模式的决心很大。自2013年底以来,我国已经逐步形成“法律法规、政策文件、示范项目、机构建设、能力建设”五位一体的PPP框架体系。在各方参与主体的共同努力下,推广运用PPP模式已经进入了新的历史阶段。但我们应当清醒地看到,目前仍存在着一些难啃的“硬骨头”,比如PPP立法、PPP基金、风险管理、绩效评估、信息公开等,需要更深一步的研究探讨。因此,亟需在现有的基础上不断完善,给我国科学、合理、规范的PPP模式继续“添砖加瓦”。

第二个关键词是“基金”。这表明PPP引导基金将在未来推广运用PPP模式中发挥更大的作用。PPP引导基金可以通过少量财政资金的“种子”,撬动更多的金融和社会资本,扩大基金对项目投入的规模和力度。因此,1800亿元引导基金将会引领和助推新型城镇化、供给侧结构性改革,等等。

第三个关键词是“合同”。这意味着PPP立法进程将加速,更加强调依合同办事,对政府和社会资本的行为进行规范和约束,增强彼此之间的信任感,稳定双方预期。近年来,我国在营造完善PPP的法律制度环境方面下了很大功夫,但在立法方面的进程还不尽如人意,现有法律体系仍难以适应快速变化的操作实践,甚至仍有一些现行法律法规与推行PPP模式存在冲突。此次中央提出“依法严格履行合同”,是对PPP健康发展的一个重大利好。应当加快完善政府和社会资本合作法律法规及政策体系,构筑统一的法律和政策框架,协调规范PPP模式中合同争议的解决,稳定社会资本预期,更好地吸引社会资本,提高民间资本金参与度。

五大问题需解决

“表述虽简短,但至少释放出下列信号:中央了解PPP模式推广中存在问题,拟着手解决;中央还拟通过引导基金调控社会资本投资PPP项目类型导向、缓解投资者资本金筹措和贷款难度,并为项目和地方政府增信,激发社会资本参与热情。”清华大学建设管理系教授、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任王守清表示。

王守清认为,目前最紧迫的问题,一是建立跨部委的协调机制,梳理PPP项目立项和评审流程。

二是梳理解决近两年不同部委之间ppp政策与现有法律有冲突或未明确之处,必要时解释或修改已有法律,并在此基础上出台PPP法。

三是加强官员的能力建设。目前,PPP的宣传工作已经告一段落,迫切需要加强政府官员对PPP的正确理解和政府中具体操办人员的业务培训。

四是要建立PPP项目的全过程监管机制和对官员、投资者等的问责制度,避免借PPP把问题和责任推迟到十几二十年以后。

五是要加强对PPP项目的筛选和优先排序,不是所有的项目都适合采用PPP模式,不能一哄而上搞PPP。

四层用意需细品

“从这一句高度概括的表述中,可以品出中央有关PPP的四层政策用意。”上海济邦咨询公司董事长张燎表示。

张燎认为,一是现有PPP模式还需要规范、发展和完善。比如3月7日财政部部长楼继伟在记者会上说到的借PPP变相融资现象,已经引起中央高度关注,预期下一步国家在PPP项目认定、综合信息平台入库管理和各类政府引导基金参与PPP方面,会有更加明确的规范要求。另外,PPP模式的应用在行业层面或将得以深入研究,并获配套支持,比如公路交通、医疗养老、园区开发等等,都是地方政府急需的应用领域,如何让PPP模式在这些行业顺利落地,也是ppp模式发展、完善和提升的过程。

二是发挥好中央引导基金的引领、示范效应。财政部牵头推动的1800亿元PPP引导基金已经明确是作为社会资本参与到ppp市场,通过引导金融机构和全国社保基金、中国人寿等机构投资人出资,充分发挥财政资金的杠杆效应。更为重要的是,PPP引导基金以社会资本角色参与到PPP项目中与地方政府博弈,可以改变社会资本在PPP交易中的相对弱势,有利于形成规范合理的交易结构和条件,符合国家鼓励金融机构较早介入PPP项目的研究和交易设计等前期环节,提高项目运作质量的精神。

此外,张燎还建议将这1800亿元的引导基金分为两部分,一部分作为社会资本直接参与到PPP项目中作为权益资本,另一部分可以作为母基金,出资认购支持一批市场化的PPP子基金,进一步发挥杠杆效应。

三是强化地方政府的契约精神和严格履约意识。PPP说到底是一种长期合同关系,目标是社会资本生产提供公共产品。如果合同一方的政府不严格履约,将摧毁合同当事方之间的信任,包括为PPP项目提供融资支持的金融机构的信心也将尽失。显然,中央在推广应用PPP的过程中,已经发现地方政府在严格履行PPP项目合同时有不到位的情况,因此特别强调依法严格履约的重要性。这对于PPP立法讨论的一些技术问题,都有正面的影响。

四是社会资本的参与热情还有待激发。政府在推广应用PPP时应考虑社会资本的关切,这样才能调动社会资本的积极性。在实体经济下行的新常态下,PPP的火爆井喷应该是很好的投资机会,为什么社会资本热情不高呢?除了前面提到的地方政府存在履约不到位的情况,却无有效低成本的司法救济之外,阻碍社会资本尤其是民营资本大规模介入PPP的另一个重要原因是民营资本在PPP项目竞争中处于劣势。

市场机会和准则要认清

“从政府工作报告的表述中,我看到了更多的PPP市场的机会和准则。”金砖城市基金董事长郑志军表示。

郑志军说,PPP是一个面向社会资本方开放的巨大市场,这是社会资本方的机会所在。依法严格履行合同,这是对政府方的要求,也是市场机制的准则,合同双方要在这个准则之下,去驱动市场、激发市场、管理市场和优化市场。

此外,郑志军认为要重新精准定义引导基金的身份。目前有的PPP基金,是用合作的方式设立再去投资PPP项目,将政府方角色和社会资本方角色在项目上混在一起,造成了投资的角色在项目上的混乱,由此PPP基金失去了主体,无法真正募集到资金。他建议将PPP引导基金分为两类引导基金:代表政府方投资的引导基金和代表社会资本方投资的引导基金。