印度运用PPP模式推进临空经济区建设

  • 来源: | 2018年10月11日 10:20
摘要:

随着我国航空业国际化和市场化程度的不断提高,各地正在探索围绕机场建设临空经济区。数据显示,全国已有51座城市提出临空经济区的相关规划,不仅包括上海、广州等一线城市,许多三四线城市也跃跃欲试。临空经济区因具有开放性、集群性、高端性、带动性和服务性等显著特征,逐渐成为推动区域经济结构转型的重要力量。运用PPP模式引入社会资本进行临空经济区的建设、运营、管理及服务,是提高航空服务质量、推动临空经济快速发展的有效途径。国外在运用PPP模式推进临空经济区建设方面已有大量探索实践,积累了经验。本文以印度德里和孟买机场为例,分析梳理了印度运用PPP模式建设机场并发展临空经济的实践经验,以期为我国临空经济区的建设提供参考。项目概述自90年代初期的经济改革以来,印度航空服务需求增长迅速,位于印度首都新德里的英迪拉·甘地机场和位于孟买的贾特拉帕蒂·希瓦吉机场逐渐成为印度的主要机场。这两个机场除了设有一些基本的商业性服务设施外,地面服务常年得不到改善,候机厅、卫生间、餐厅和行李管理等设施条件较差,且不能提供足够的酒店等基础设施。

随着我国航空业国际化和市场化程度的不断提高,各地正在探索围绕机场建设临空经济区。数据显示,全国已有51座城市提出临空经济区的相关规划,不仅包括上海、广州等一线城市,许多三四线城市也跃跃欲试。临空经济区因具有开放性、集群性、高端性、带动性和服务性等显著特征,逐渐成为推动区域经济结构转型的重要力量。

运用ppp模式引入社会资本进行临空经济区的建设、运营、管理及服务,是提高航空服务质量、推动临空经济快速发展的有效途径。国外在运用PPP模式推进临空经济区建设方面已有大量探索实践,积累了经验。本文以印度德里和孟买机场为例,分析梳理了印度运用PPP模式建设机场并发展临空经济的实践经验,以期为我国临空经济区的建设提供参考。

项目概述

自90年代初期的经济改革以来,印度航空服务需求增长迅速,位于印度首都新德里的英迪拉·甘地机场和位于孟买的贾特拉帕蒂·希瓦吉机场逐渐成为印度的主要机场。这两个机场除了设有一些基本的商业性服务设施外,地面服务常年得不到改善,候机厅、卫生间、餐厅和行李管理等设施条件较差,且不能提供足够的酒店等基础设施。

印度政府于2003年9月决定采用PPP模式重建德里和孟买机场,并设计了特许经营期长达50年的PPP模式来吸引实力雄厚的社会资本。该PPP模式中的政府方是印度机场管理局,拥有并负责管理德里和孟买机场。机场管理局与社会资本方共同组建SPV公司,共同重建和运营两个机场。

招标过程

该项目采用公开招标方式选择社会资本方,招标程序主要包括以下几个阶段:

2004年7月,发布项目的意向书邀请函,在全球范围内选择技术顾问、财务顾问、法律顾问、会计及税务顾问。

2005年4月,向9个通过资格预审的投标人发布了征求建议书(RFP)和交易文件草案。通过资格预审的投标人在收到征求建议书和其他文件后,对机场进行现场审评、同印度民航部及其他相关政府机构交流、收集可用数据以及针对交易文件草案发表意见。

2005年6月,确定投标意向书。根据征求建议书要求,投标人同时提交技术和财务标书技术标书从管理和发展两个方面阐述投标人的能力、承诺、附加价值和其他因素。只有技术标书的两个方面都获得80分以上,投标人才有资格进入财务标阶段。在财务标阶段,财务标书详细说明投标人愿意向政府支付总收入的百分比。出价最高的投标人在通过资格审核后则成为中标人。在确定投标意向书期间,政府还起草了包括运营管理和开发协议(OMDA)在内的文件。

2005年9月14日正式进行投标,共11家社会资本方递交了标书。由于评估过程较为复杂,因此这一阶段耗时较长,最终于2006年11月,确定了社会资本方。德里机场的社会资本方为GMR公司,孟买机场的社会资本方为GVR公司。

开发协议

该项目的开发协议将机场现存及新建的资产进行了分类。首先将资产分为航空和非航空资产,其次根据是否提供旅客或货运服务将非航空商业资产进一步划分为转让和非转让资产。在资产分类的基础上,根据所属类别制定了不同的方案,且在转让时分别采用不同的估值方法来确定价格。此外,开发协议还列出了所提供的一系列服务,并划分为航空和非航空服务。其中非转让资产专门用于提供非航空服务,以此作为机场建设的附加功能。

开发协议还规定了机场各项服务的收费标准。由于收入的主要来源是对航空及非航空服务的收费,如果授予社会资本方垄断的收费权,必须明确收费标准。开发协议规定,在投入运营的前三年,航空服务费的收费率由印度政府制定,三年之后由印度政府或机场经济监管局(AERA)对航空服务收费标准提出建议。而非航空服务的收费率则在市场竞争的基础上加以确定。

在项目实践过程中发现,该收费标准易导致一个问题:如果社会资本方只将航空服务收费与政府共享,那么社会资本方可能会故意不在航空服务部分创造收入,而增加非航空服务的收入。如果非航空服务的收入情况也不理想,社会资本方就不会在航空服务方面有进一步的投资。

为了解决这一问题,开发协议补充规定,在运营的前两年不允许社会资本方增加收费,从第三年开始,可采用固定收费成本加成模型适当增加收费。该模型根据航空服务收费的类型假定了不同的价格上限,并根据消费物价指数逐年调整提高。这种方法既保障了社会资本方长期投资的积极性,又有助于确定预期航空服务收入的现值。

经验启示

印度德里和孟买机场PPP项目结构设计和招标过程比较复杂,在实践中也遇到了一些问题,但总体上,印度德里和孟买机场项目的实施是成功的。该案例的经验启示在于:

一是运用PPP模式整合利用社会资本方的资金、技术、管理等方面的优势,推动项目的顺利开展。印度自90年代初期的经济改革以来,航空服务需求增长迅速,而现有机场设施又相对落后,需要进行大规模的翻修和建设。在这样的背景下,印度政府采用PPP模式建设该项目,整合社会资源,充分发挥社会资本方在资金、技术、管理以及成本控制等方面的诸多优势,使得项目得以顺利推进,并取得了良好的经济和社会效益。我国在推进临空经济区建设时,政府同样面临着融资难的困境,PPP模式是缓解资金压力的重要手段,且社会资本方在航空服务方面成熟的技术、管理经验都有利于效率的提高。因此,应积极运用PPP模式进一步开放临空经济区的投资、建设和运营,推动临空经济区的快速发展。

二是对于结构复杂、耗时较长的大型PPP项目,应设计更为精细全面的招标办法,以筛选技术水平先进、资金实力雄厚的社会资本。本案例的招标步骤较为复杂,耗时也较长,需要同时达到技术标和财务标,但这可以确保社会资本方拥有能够满足重建并运营机场的技术水平,确保项目的顺利开展,有效避免项目实施过程中的技术和延期风险。而以财务标书作为主要筛选因素,在保障项目财务稳定性的基础上,确保政府获得最大的收入份额。

三是在PPP协议中明确收费标准,避免社会资本方获取超额利润。PPP项目不但涉及政府和社会资本方的经济效益,更涉及公众的社会效益,一个成功的PPP项目在设计时,要坚持公共利益最大化原则,确保项目的经济效益和社会效益都有所提高。对社会资本方要形成有效的激励约束机制,既要避免社会资本利润超出合理区间,导致公共服务价格过高而引发公众的不满情绪,又要保障社会资本的长期合理回报,确保项目运营的可持续性。本案例中,项目开发协议规定了机场各项服务的收费标准,以避免社会资本方利用垄断的收费权获取暴利。开发协议还规定从投入运营的第三年开始,可采用固定收费的成本加成模型适当增加收费。这就保证了社会资本方可适当提高服务收费,以保障机场的长期运转。