谈英国PPP推进工作之借鉴

  • 来源: | 2018年10月11日 10:20
摘要:

上世纪90年代的英国,PFI项目仅在小范围内尝试,前置条件约束过多是制约PPP模式推广的一个重要原因。比如当时规定任何民间参与的公共建设项目,必须要证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式,导致多数政府部门及民间投资者对PFI模式持观望态度。在此后长期实践中,英国逐步形成了一套PPP项目的管理流程,大体分项目发起、项目准备、项目初选、项目初审、公共采购指导和监督、最终审批、审计和监管7个环节,以确保项目顺利合规推进。目前我国项目管理仍偏重前段审批,必须结合行政审批制度改革,尽快改变这一做法,这是加快推进PPP工作的关键环节。一要完善发起程序。对政府投资项目,首先进行PPP适宜性论证,适合的采取PPP模式实施,不适合的再由其他方式实施;鼓励社会资本发起项目,给予发起单位优先参与权,对前期投入适当补助。二要精简审批流程。横向上,采取多部门联审、与其他审核流程合并同类项。

国内许多地方大力推广ppp模式,然而实践中项目落地率不高,不少地方出现“叫好不叫座”现象。英国推广PPP的成功经验给我们许多启示,特别是要以企业需求为导向制定有针对性的措施,真正建立起公平长效的合作机制,更好调动民间资本参与的积极性,切实解决项目“结缘难”“落地难”问题。

进一步打破障碍,解决好民资准入问题

截止2013年末,英国共有PFI/PF2(第一、二代私人融资计划)项目725个,投资总额542亿英镑,其中665个项目进入运营阶段,约占公共部门总投资的11%,涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等领域。

PFI/PF2模式在英国的成功运用,一方面缓解了政府的财政压力,另一方面显著提高了公共服务效率。可以看出,私人资本在英国基础设施建设和公共服务领域占据重要地位。反观国内,尽管多年来一直强调平等对待各类资本,但长期以来,基础设施建设多由政府为背景的融资平台承担,公共服务多由事业单位和国企提供,这种模式逐渐暴露出其局限性,如国企形成行业垄断,平台公司高杠杆、高债务等。对此,必须进一步打破民间资本准入限制,放宽进入领域。首先要转变观念,以更大力度放开基础设施、公共服务市场,将PPP推广与国企改革相结合,通过各类型投资主体相互持股、参股组建项目公司,共同参与市政等基础公共设施建设。同时,要做好示范引领带动。做好项目征集、筛选和投资价值评估,充实完善项目库,分行业、分领域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例,在确定付费机制、投资回报率和价格调整机制的过程中提供专业化的指导和帮助,借此营造良好的社会氛围,增强民间资本进入公共领域的信心。

进一步优化审批,解决好投资立项问题

上世纪90年代的英国,PFI项目仅在小范围内尝试,前置条件约束过多是制约PPP模式推广的一个重要原因。比如当时规定任何民间参与的公共建设项目,必须要证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式,导致多数政府部门及民间投资者对PFI模式持观望态度。在此后长期实践中,英国逐步形成了一套PPP项目的管理流程,大体分项目发起、项目准备、项目初选、项目初审、公共采购指导和监督、最终审批、审计和监管7个环节,以确保项目顺利合规推进。目前我国项目管理仍偏重前段审批,必须结合行政审批制度改革,尽快改变这一做法,这是加快推进PPP工作的关键环节。一要完善发起程序。对政府投资项目,首先进行PPP适宜性论证,适合的采取PPP模式实施,不适合的再由其他方式实施;鼓励社会资本发起项目,给予发起单位优先参与权,对前期投入适当补助。二要精简审批流程。横向上,采取多部门联审、与其他审核流程合并同类项;纵向上,对同一项内容不作重复性审查、减少审查环节。包括:将立项与PPP发起两程序合并,在建议书批复中即明确可采用PPP模式,或在发起中纳入立项;将可行性评估与PPP实施方案可行性评估合并,在可行性研究中纳入PPP实施方案内容;将规划条件、土地使用审查与PPP方案评估合并,在评估过程中邀请规划、国土部门出具意见,实施方案通过评估的即视同通过了规划、土地审查。

进一步健全机制,解决好利益分配问题

私人资本进入公共领域,内生动力无疑是利益驱动、给予其合理的投资回报。从英国推行PPP实践看,从机制设计到信守承诺都有非常值得借鉴的经验。2012年,英国对PFI进行优化,推出第二代私人融资计划(PF2),政府以少量参股方式,主动参与PPP项目的建设、运营、管理,推动形成风险共担、收益共享、长期稳定的公私合作关系。同时,由于历届政府都对PPP十分支持、大力推动,因此提供了可靠的政治保障,特别是在发生纠纷时各方能够严格遵守法律并按照合同履约,不会因合同双方是政府或私营机构而有所偏袒,确保了投资者信心。而反观国内,不少项目存在合同履约难的状况,特别是一旦地方政府换届后各种变数增大,导致私人投资者出现畏难情绪、裹足不前。因此,必须把解决好利益分配问题作为完善PPP模式的基石,努力杜绝出现关门打狗、任性毁约等现象。一要分类确定回报。对有明确收费基础、收费能覆盖成本的经营性项目,采用“使用者付费”机制;对经营收费不能覆盖成本和合理收益的准经营性项目,采用政府补贴部分资金或资源的“可行性缺口补助”机制;对缺乏使用者付费基础的非经营性项目,以“政府付费”回收成本。二要灵活调整定价。在实行政府定价或政府指导价的领域,加快推进市场化运营和价格管理改革;在实行市场自主调控价格的领域,由公司综合定价并报备,构建动态调整收费定价和政府补贴模式。

进一步拓展来源,解决好建设资金问题

国际金融危机爆发后,英国私人投资也遭受重创,融资成本急剧上升,加之国家投资政策紧缩,大量的PFI在建项目遭遇资金难题,部分项目甚至因为中标方的临时退出而被迫终止。2009年3月,为了帮助PFI项目融通资金,稳定市场信心,英国财政部紧急设立了基础设施融资中心,为市场融资提供补充。当PFI项目从市场融资遇到困难时,由融资中心提供临时、可退出的援助,可全额贷款,也可与商业银行、欧洲投资银行等一起贷款,缓解了PFI项目的资金困境。度过这次难关后,英国PFI市场更加成熟与理性,虽然项目成交量相对减少,但大量项目进入了相对稳定的运营阶段。目前,英国有养老金投资平台、政府股权投资基金等多个资金来源参与PPP项目,在实现融资渠道多样化的同时也降低了融资成本。当前我国社会资金沉淀量巨大,PPP项目资金潜在供给充足,关键要打通相关渠道。一要推动融资平台转型。加快政府投融资平台整合,根据需要对存量(空壳)平台进行关闭、合并或转型;积极引入社会资本,推动符合条件的投融资平台转型为PPP实施主体和城市发展专业运营商、系统解决方案供应商;在风险可控前提下,打破地域限制,引导有经营实力和专业能力的投融资平台参与异地项目运作和实施。二要创新项目融资方式。采取股权投资等方式,运用政府投资撬动社会投资,通过以奖代补等措施,引导和鼓励融资平台存量转型为PPP项目;推动重点领域资产证券化,鼓励银行业金融机构与信托公司、证券公司合作,开展PPP特许经营权证券化业务,创新信贷服务,发行收益债等直接融资工具。三要提高财政支持力度。目前我国对于财政用于PPP支出占全年预算比例有明确要求,建议根据实际情况,允许财政状况好的地区适度提高财政用于PPP支出比例;借鉴欧美国家做法,由财政、社保等部门共同建立专项基金,支持项目建设。

进一步强化管控,解决好风险防范问题

由于PFI项目运作全部是由私营部门完成,政府参与度不足,债务凸显加大了政府偿还压力,后期弊端不断显现,由此诞生的PF2调整了股权融资模式,提高了政府资本金比例,私营部门以小股东的身份参与,抑制了私人资本过度投机行为。又通过集中招标、规范招标流程,既提高了项目招标效率、也强化了政府监管能力。同时还提高了信息透明度,强化了社会公众监督效力。通过上述优化调整,PPP实施过程中的风险得到较好控制。目前,国内很多地方都在创造条件准备推广PPP项目,必须未雨绸缪、采取措施控制其中潜在的风险。一要合理分担风险。根据承担风险程度“与所得回报相匹配”“有上限”两大原则,进一步明确私营部门承担建造、运营、技术等风险,政府承担政治、法律、政策等风险。此外,在协议中拟定重新谈判的触发机制和调解机制,实现风险共担。二要严管财政资金。开展财政承受能力论证,将运营补贴、经营收费权和其他支付定价等统一纳入年度预算、中长期财政规划,强化信息公开和社会监督。

进一步畅通渠道,解决好后期退出问题

根据私营部门参与程度的不同,PPP又可分为BOO(建设、经营和拥有)、DBFOT(设计、建设、财务、经营和转让)、DBFT(设计、建设、财务和转让)、bot(建设、经营和转让)、OT(经营和转让)等模式。其中T(转让)流程是否顺畅关系PPP项目的成败。在这方面,英国也积累了丰富的经验,建立了完善的法律、政策、实施和监督框架,尤其是不断完善和形成《标准化PF2合同》,降低各方谈判成本,以此作为促进私人资本有序退出等合同执行中的各类行为规范。在推动国内PPP项目落地过程中,除了对收益大小的评估,能否实现全身而退、功成身退也是私人资本经常存疑的重点。解决好私人资本后期退出问题,一要建设产权交易平台。依托各类产权和股权交易市场,为特许经营权等产权提供公开交易的平台与通道,保证在公开透明的交易环境下实现社会资本的有序退出。二要设计合理补偿措施。针对合同提前终止后的退出,在因服务量持续期间低于双方认可的预测流量比例,以及政策调整、政府违约、不可抗力等情形下,政府应给予投资人以公允价格补偿。三要建立临时接管制度。发生退出情况后,项目主管部门、实施机构要制定退出方案,并做好临时接管工作,以保障设施正常运行,维护公众利益。