湖北省人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见 (鄂政发〔2015〕55号)

  • 来源: | 2018年10月11日 02:16
摘要:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,结合我省实际,现提出以下实施意见。积极采用PPP模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

鄂政发〔2015〕55号

各市、州、县人民政府,省政府各部门:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,结合我省实际,现提出以下实施意见。

一、把握总体要求

(一)重要意义。政府和社会资本合作模式(Public—Private—Partnership,以下简称PPP)是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。ppp模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化;有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开;有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力;有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。

(二)指导思想。按照中央和省委、省政府决策部署,坚持依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥的原则,借鉴国际成熟经验,立足我省实际,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导和鼓励社会资本参与公共服务供给,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

(三)发展目标。立足于加强和改善公共服务,形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场。着力化解地方政府性债务风险,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过PPP模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中,逐步增加使用PPP模式的比例。

二、构建制度体系

(一)明确项目实施管理框架。建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。进一步完善操作指南,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,明确操作要求,指导社会资本参与实施。制定合同指南,推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本,提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)等要求,建立完善管理细则,规范选择合作伙伴的程序和方法,维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

(二)健全财政管理制度。开展财政承受能力论证和物有所值(ValueforMoney,VFM)评价,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。各地每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大及其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

(三)建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起PPP项目,社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应根据有关法律法规制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。

(四)完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果,健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

(五)完善法律法规体系。适时出台相关地方性法规,填补政府和社会资本合作领域立法空白,着力解决PPP项目运作与现行法律之间的衔接协调问题,明确政府出资的法律依据和出资性质,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府相关部门的监督管理责任,为PPP模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。

三、规范项目实施

(一)积极采用PPP模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

(二)化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,优先支持融资平台公司将符合条件的存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。

(三)提高新建项目决策的科学性。各地应根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,评估论证新建项目的经济效益和社会效益,并依据财政承受能力论证结果,积极借鉴物有所值评价理念和方法,对拟采用PPP模式的项目进行筛选,保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设—运营—移交(bot)、建设—拥有—运营(BOO)等运作方式。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。财政部门应会同行业主管部门做好PPP项目的识别工作,制定项目年度和中期开发计划。通过论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目,各级财政部门应当将其列入PPP项目目录,并在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度。

(四)择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目,各地应当依托政府采购信息发布平台,及时、充分向社会公布项目采购信息,并根据有关法律法规规定,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。财政部门要加强政府采购环节的规范和监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,允许社会资本以联合体形式参与PPP项目。财政部门和项目实施机构要监督社会资本按照采购文件和项目约定,按时足额出资设立项目公司。

(五)合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的,违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理回报创造条件。财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构,因地制宜地研究完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。在项目正式签订合同时,财政部门应对合同进行审核,确保合同与财政承受能力论证保持一致,防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。

(六)增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合,不断加强管理和创新,提升运营效率,在实现经济价值的同时,履行好企业社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益;鼓励和引导社会资本积极进行业务转型和升级,从工程承包商、建设施工方向运营商转变,实现跨不同领域、多元化发展;要不断提升运营实力和管理经验,增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务,促进项目增效升级。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报同级财政部门备案。

(七)保障公共服务持续有效。各地要按照合同约定,对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时,财政部门要会同行业主管部门对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。移交完成后,财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。

四、强化政策保障

(一)简化项目审核流程。进一步优化审批流程,加快推进联评联审机制,提高工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。发改、规划、国土、环保、建设等有关行政审批部门要继续优化流程,提高工作效率,在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持,并督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业依法经营。

(二)强化项目用地保障。依法依规按照多种方式供应土地,有效保障重点项目用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。

(三)完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。省级财政部门探索设立“PPP项目融资支持基金”,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。财政部门要以项目运营绩效评价为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定财政补贴,逐步从“补建设”向“补运营”转变,探索建立动态补贴机制。落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取PPP模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励各级人民政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。

(四)做好金融服务。积极拓宽PPP项目的融资渠道,鼓励银行、证券、保险等金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为我省PPP项目提供融资支持。国家开发银行湖北省分行要积极为PPP项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务,优先保障PPP项目的融资需求。省政府金融办、人行武汉分行、湖北银监局、湖北证监局、湖北保监局等部门要加强指导和规划,鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据、资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。依托产权、股权、金融资产交易市场,设计、开发符合PPP模式的产权、股权交易产品,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应按照职能分工,加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。

(五)抓好项目示范。各地要切实加强示范项目的组织领导,创新工作机制,积极推进项目示范,不断总结提炼成果经验,建立完善制度体系,充分发挥示范项目的引领作用。示范项目所在地财政部门要加强统筹协调,督促项目单位加快推进项目实施,对项目实施中出现的新情况、新问题,要及时研究,切实加以解决,重大情况及时向上级财政部门和同级人民政府报告。

五、加强组织实施

(一)加强组织领导。省人民政府建立PPP模式推广运用工作联席会议制度,统筹全省PPP工作,联席会议办公室设在省财政厅。各级人民政府对本级推广PPP模式工作负总责,要结合已有规划和各地实际,出台具体政策措施并抓好落实。各行业主管部门要结合本行业特点,积极运用PPP模式提供公共服务,并在各自职责范围内参与项目全过程管理,依法履行监督管理职责。各级财政部门应加强与政府相关部门的协调,统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作,推动PPP项目落地实施。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要,进一步整合专门力量,承担PPP模式推广职责,提高专业水平和能力。

(二)加强宣传培训。各级人民政府要加强舆论引导,做好政策解读,增进社会公识,营造良好氛围。各级PPP项目管理机构要充分利用现代信息技术,搭建信息服务平台,建立PPP项目网站,及时公开项目推介、工作流程、评审标准、实施情况、咨询服务等相关信息。鼓励各类市场主体不断加大人才培训力度,认真做好分层次、分类别的专题培训工作,建设一支高素质的专业人才队伍。

(三)搭建信息平台。各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责,建立统一信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保实施公开透明、有序推进。

各地、各部门要充分认清推广运用PPP模式的重要意义,切实把思想和行动统一到中央和省委、省政府决策部署上来,精心组织实施,加强协调配合,切实履行职责,形成工作合力,共同抓好落实。省财政厅要强化统筹协调,会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向省人民政府报告。

2015年8月16日