黑龙江省人民政府办公厅转发黑龙江省推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作实施方案的通知 (黑政办发〔2015〕63号)

  • 来源: | 2018年10月11日 02:16
摘要:

省财政厅、省发改委、人民银行哈尔滨中心支行《黑龙江省推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作实施方案》已经省政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《基础设施和公共事业特许经营管理办法》(国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行2015年令第25号)等要求,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。

黑政办发〔2015〕63号

各市(地)、县(市)人民政府(行署),省政府各直属单位:

省财政厅、省发改委、人民银行哈尔滨中心支行《黑龙江省推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作实施方案》已经省政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

黑龙江省人民政府办公厅

2015年10月16日

黑龙江省推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《基础设施和公共事业特许经营管理办法》(国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行2015年令第25号)等要求,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,在我省大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式,进一步拓宽基础设施融资渠道,增强经济增长内生动力,提高公共产品和公共服务的供给能力与效率,结合我省实际,制定本方案。

一、指导思想

贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,立足我省基本省情,借鉴国内外成熟经验,转变政府职能,创新发展理念,完善政策体系,营造权利对等、机会均等、规则平等的投资环境,积极引导社会资本参与省内市政基础设施、能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域项目建设,发挥市场在资源配置中的决定性作用,不断提升全省社会公共产品和公共服务供给的质量和效率。

二、基本原则

(一)依法依规,重诺履约。建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。坚持政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

(二)强化监管,公开透明。实行阳光化运作,依法充分披露PPP项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

(三)积极稳妥,有序推进。积极探索符合当地实际和行业特点的做法,逐步构建适合省情、独具特色的发展模式。坚持客观、科学的定性、定量分析,合理选择运作方式,发挥价格杠杆作用,确保项目物有所值。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,控制政府支付责任,防止加剧财政收支矛盾。

(四)激励相容,突出绩效。建立健全激励约束手段,科学设计合同条款,合理分配项目风险,建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理收益创造条件。建立完善项目全生命周期绩效管理机制和考核体系,通过对项目运作、服务质量和资金使用等实施绩效考核,确保项目建设和运营实现预期效果。

三、主要任务

(一)营造法治环境,提高行政效能。由省政府法制办牵头组织对涉及PPP管理的相关地方性法规和政府规章的清理工作。省级各实施部门要对涉及PPP管理的地方性法规和省政府规章进行认真梳理,提出清理意见和依据,经省政府法制办审查后,按照立法工作程序规定报省政府、省人大常委会审议。哈尔滨市、齐齐哈尔市及杜尔伯特蒙古族自治县政府负责组织本级地方性法规、政府规章清理工作。(2016年6月末完成)

建立项目实施方案联评联审机制,探索通过跨部门联审、“一站式”窗口服务、网络化办理等方式,整合资源,简化流程,提高审查工作效率。在合作伙伴选择上,按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等要求,建立健全管理细则,维护国家利益、社会利益和社会资本的合法权益。(2015年12月末完成)

(二)强化指导培训,提高操作能力。在继续抓好基础业务培训的同时,根据我省实际需求,采取“请进来”与“走出去”方式,制定培训规划,整合培训资源,围绕项目建设、运营关键环节以及国家相关法律法规,分期分批、有针对性地组织专项业务和实际操作培训,使各地、各部门领导及负责人员系统掌握PPP政策体系、操作规程和管理要点,逐步构建常态化业务培训机制,不断提高对ppp模式的认知程度、合作能力和管理水平。组织各市(地)、县(市)有关工作人员,赴先进省市实地学习考察,提升操作能力。(2015年12月末完成)

(三)创新管理方式,健全工作机制。各地、各部门要按照国家和我省有关规定,因地制宜,大胆实践,深入贯彻法治理念和契约精神,围绕PPP模式市场准入、利益分配、风险分担、项目储备、市场测试、绩效评价、奖罚激励、合同管理、履约保障等方面,积极开展管理方式和工作机制创新,建立健全符合省情、切实可行的PPP模式配套工作机制和协同工作流程,使社会资本方全面了解相关程序和规则,营造稳定可预期的、有利于PPP模式长期稳健发展的整体性政策安排,充分调动各类社会资本的积极性,实现多层次、多样化发展。(2015年8月至2016年12月末分阶段完成)

(四)充实项目储备,实现滚动开发。由省发改委会同省财政厅、行业主管部门对各地、各部门申报的拟实施PPP项目进行鉴别遴选,进一步充实和完善现有PPP项目库,通过省政府网站及省内主要媒体正式对外公布。制定《黑龙江省PPP项目库管理暂行办法》。由省财政厅牵头建立全省PPP项目动态统计管理信息系统,定期形成分行业、地区、项目状态的项目数据统计分析体系。各市(地)、县(市)财政部门会同发改和有关行业主管部门积极征集、开发PPP项目并对上申报,纳入全省项目库。项目储备库采取上下联动、滚动开发、随时更新的动态管理模式,入库项目应具备市场化运作程度较高、投资规模较大、运营周期较长、价格调整机制较灵活、利益分配和风险分担机制清晰、服务流量需求及现金流长期稳定、政府有能力提供财政补贴支持、适宜采用PPP模式建设或运营等基本特点,确保项目前期准备工作的质量和效率。同时,按照财政部要求,启动实施PPP综合信息管理系统,搭建项目管理平台和信息服务平台,实现我省各级财政与中央财政PPP数据采集管理系统的互联互通。(2015年11月末完成)

(五)搭建合作平台,开展项目推介。省发改委会同省财政厅,从全省PPP项目库中优选部分项目,通过召开项目推介会等方式面向社会集中推介,为社会资本方创造充分的项目选择和对接环境,搭建交流合作平台,推动项目单位、金融机构、社会资本和政府部门洽谈协商和双向选择。通过“储备一批、推介一批”的方式,逐步实现省内PPP项目的梯次推进和良性循环。待相关机制逐步成熟后,再由省直部门和市(地)、县(市)政府(行署)分别组织项目推介。(2015年12月末完成)

(六)围绕关键环节,提升管理效能。各级财政部门会同行业有关部门对PPP项目实施全生命周期管理,将PPP项目的政府支出责任纳入各级政府中期财政规划,并对项目发起、物有所值评价、财政承受能力验证、合作伙伴选择、补偿机制确立、项目公司组建、契约签署、风险防控、绩效评价等关键环节实施全生命周期管理。一是开展物有所值评价。采取定性与定量相结合的方式进行物有所值评价,定性评价PPP模式与传统政府主导模式的差异,定量评价项目全生命周期政府和社会资本投入成本与收益,确保财政中长期可持续性。二是搭建风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控的原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间设计合理的风险分配模式。三是制定并签署履约保障合同。以项目合同为核心,研究制定并监督签署项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同等一系列权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等配套性、法律性合同文本,用法律性契约合同维护项目长期规范运行。四是实施政府采购。各有关单位要根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等法律法规要求,在完成PPP项目识别和准备后,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本合作伙伴。五是推进项目审批。对市场对接形成的项目,按照全生命周期各环节部门责任合力推进。对于固定资产投资项目,严格按照基本建设程序履行相关手续。六是监督项目执行。项目执行过程中,按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等有关规定,政府主管部门应重点围绕合同修订、违约责任和争议解决等进行全程跟踪监督。PPP项目单位应主动接受审计同步监督。七是绩效评价。财政部门牵头督导项目实施机构每3-5年对项目进行中期评估和绩效评价,并充分披露项目相关信息。有关行业主管部门应重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。八是项目移交。政府指定机构组建项目移交工作组,依据项目合同与社会资本进行移交,社会资本方不能满足资产评估和性能测试方案要求的,要进行恢复性修理、更新重置。财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等进行绩效评价,并按照相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作的决策参考依据。(分项目分阶段跟进完成)

(七)推进试点项目,积累发展经验。由省发改委、省财政厅共同牵头,省直有关部门和市(地)、县(市)政府(行署)配合,兼顾市场需求、行业状况、财力水平、管理能力等方面因素,在市政供水、污水处理、垃圾处理、交通、保障房建设等不同领域,优先选择具有行业代表性、收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目作为省级试点项目先行先试,省政府给予政策支持,提炼和形成可复制、可推广的典型范例,为大范围应用PPP模式提供经验借鉴,及时归集并向国家有关部门反馈所遇到的各类“瓶颈”问题。省级试点项目优先支持融资平台公司存量项目,通过转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式转型的项目。建立“能进能出”的项目示范机制,对省级试点项目跟踪指导、限期推进、适时调整,推进项目顺利实施。(2015年8月至12月末分阶段完成)

财政、发改等有关部门应积极对口对上争取PPP项目政策支持。按照财政部、国家发展改革委有关标准和要求,从省级试点项目中进一步优选部分项目,对上申报国家级PPP示范项目。

四、保障措施

(一)加强组织领导。省政府成立黑龙江省推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作推动小组(另行发文),负责全省PPP推广运用工作的总体部署、统筹协调和重大决策事宜。工作推动小组下设办公室,办公室设在省财政厅和省发改委,工作推动小组办公室日常工作由省财政厅负责协调推进。省财政厅确定专门机构,充实人员力量,具体负责制定全省PPP工作规划、政策研究、制度建设、评估论证、专家库和咨询机构库管理、项目监督和指导、履约管理、财政承受能力论证、风险防控、绩效评价,以及对上争取对下指导、咨询培训、信息统计、部门和区域协作等相关工作的推进与落实。市(地)、县(市)政府(行署)比照省政府PPP管理模式,加强组织领导,推进本地PPP工作顺利开展。

(二)建立协调机制。省政府各有关部门按照职责分工,负责相关领域具体工作,合力推进PPP各项工作,加强对地方推广PPP模式的指导和监督。与市场对接形成的项目,按照全生命周期各环节的部门责任,由同级政府和相关部门合力推进。省财政厅会同有关部门,加强跨部门、跨级次的沟通协调和信息交流,完善相关制度和机制。省直有关部门结合行业特点,积极运用PPP模式提供公共服务,建立完善相关监管制度体系。市(地)、县(市)政府(行署)根据国家和省有关规定,建立工作协调机制,实现PPP工作规范化管理,推动PPP项目落地实施。

(三)强化政策支持。积极探索政府资金撬动社会资本、金融资本参与PPP项目的有效方式。省财政厅会同有关部门研究制定推广运用PPP模式的财政政策。一是设立黑龙江省PPP融资支持基金,以政府资金撬动社会资本,采取政府和社会资本共同出资方式,在政府承担有限责任的前提下,通过股权投入、债权回购、担保扶持等多种形式为全省PPP项目提供融资增信支持。二是设立以奖代补资金,支持地方融资平台等符合条件的存量项目转型为PPP项目,化解地方政府债务。三是省政府设立PPP项目前期工作资金,省财政厅研究制定管理办法,重点用于PPP项目推广、业务培训、专家咨询、市场培育和政策研发。四是省政府设立省级试点项目专项资金,对省政府确定的省级试点项目给予项目咨询费、评估费等专项补助。五是充分利用既有住建、交通、水利等PPP项目所涉领域的专项资金,优先支持PPP项目建设。六是建立诚信约束机制,将PPP项目政策执行情况作为领导班子业绩考核的内容,促进各级政府按照收益补偿机制规范运作,诚实守信,兑现政策,切实优化发展环境,维护社会资本合法权益。市、县政府参照省政府政策措施,制定地方性扶持政策。

(四)提供技术支撑。一是建立PPP专家库。以省财政厅“政府采购专家库”和“金融专家库”为依托,面向各大专院校、金融机构、政府部门以及企事业单位,围绕金融、经济、管理、财会、税务、证券、保险、贸易、法律、资产定价、工程造价、信息工程和项目评估等领域广泛征集专业领域专家学者,进一步扩充专家储备,为项目管理的关键环节提供技术支撑。二是建立社会咨询机构库。以参与过国内外重大PPP项目方案设计并具备良好业绩表现为准入条件,面向省内外公开择优招募投资、法律、会计等领域的社会咨询机构,建立社会咨询机构库,为项目规划设计、评估论证、建设运营等提供系统化技术咨询解决方案。专家库和咨询机构库,采取优胜劣汰、能进能出的模式进行管理,确保技术服务质量和效率。省财政厅会同有关部门制定《黑龙江省PPP项目专家和咨询机构评审暂行办法》,明确工作职责和评审流程。

(五)加大宣传力度。在PPP模式推进过程中,各地、各部门应强化舆论宣传工作,借助黑龙江日报、黑龙江广播电视台、省政府网站等媒体,积极开展对PPP相关政策制度以及成功示范项目的宣传推广。建立专业信息发布平台,理顺发布渠道,及时向社会公布PPP项目融资和项目管理信息,总结推介成功经验和成熟案例,为各地、各部门深入推广PPP模式提供借鉴,增进政府、社会与市场主体共识,提升社会各界认可度,营造良好舆论氛围,吸引社会资本积极踊跃进入基础设施和公共服务领域,加快我省PPP工作进程。