孙洁:PPP模式助推城市建设

  • 来源: | 2018年09月11日 09:11
摘要:

实际上我们现在的城市化进程刚刚突破了50%多,意味着我们现在现阶段城市化进展,已经处在一个高速发展时期,那怎样才能推动城市化呢?像过去从改革开放以来到目前为止,推动化城镇化进程有两个大的支柱,哪两个支柱呢?首先,土地财政,土地财政依赖于土地的转让,我们现在的一个政策变化是,土地转让的升值依赖于房地产市场。而房地产的转向,从未来一个市场化的房地产市场,转向为更多的以政府和居民共有产权为主体的这种居住模式的话,房地产本身的需求可能会与以往的发展有所变化,就使得我们的土地财政这块儿大大减少。

可以看到,财政网站上已经推出一万多项、17多亿的投资规模。我想借助这样一个实践机会,从四个方面汇报一下ppp模式在推动城市建设方面做的一些工作。

第一,在城市建设当中为何需要PPP模式呢?在城市化进程中,一般来讲,有一个最重要的阶段就是城市化率达到30%的时候,以及在70%之前这样的阶段。当我们整个的城市人口占整个人口的30%,但还没有达到70%这样的阶段,是一个城市快速发展的阶段。

实际上我们现在的城市化进程刚刚突破了50%多,意味着我们现在现阶段城市化进展,已经处在一个高速发展时期,那怎样才能推动城市化呢?像过去从改革开放以来到目前为止,推动化城镇化进程有两个大的支柱,哪两个支柱呢?首先,土地财政,土地财政依赖于土地的转让,我们现在的一个政策变化是,土地转让的升值依赖于房地产市场。而房地产的转向,从未来一个市场化的房地产市场,转向为更多的以政府和居民共有产权为主体的这种居住模式的话,房地产本身的需求可能会与以往的发展有所变化,就使得我们的土地财政这块儿大大减少。

其次,城镇化进程过程当中,很多地方政府,包括县级政府都有自己的投融资平台,这也是推动城镇化进程的一个很重要的手段。通过融资建设将大量的机构,这就给机构带来巨额的政府债务,形成潜在的风险。所以说从土地财政和投融资平台这两个方面,已经很难在作为未来城镇化快速发展重要支撑的力量。

那么PPP被突出出来,成在城镇化进程过程当中,未来的支撑力量。未来的城镇化进程达到70%还要有一个漫长的路程要走,这就是现在面临的现状和背景。

什么是ppp呢?在城市建设中,我们需要什么样的PPP呢?实际上在PPP还没有被提出来之前,已经广泛存在于各种建设当中。早在1984年,深圳等都是通过项目融资的方式,当时的项目同时叫bot的方式。后来这种工具由于它的可行性、可用性,后来从资源类开发逐渐演变应用到能源工程。所以我们今年认识到的BOT就是来源于过去的项目融资。

按另外一个方面,在70年代末、80年代初,我们进行了一系列的改革,当时帮着撒切尔夫人想了一个办法:私人融资计划。她为了解决她的政府投融资不足,英国人把它叫做PFI,由政府付费的这些私人部门投资的基础设施公共项目,被称为PFI。

实际上我对PPP的研究是从2002年开始,我认为PPP公私合作是一种管理模式。什么是融资呢?简单讲,融资就是借钱办事,你缺钱吗?管理呢?所谓管理,就是指通过别人,或者与别人一起高效的完成组织的目标,这才是管理。所以我们就在这个概念基础之上,PPP就下来了一个概念。

PPP是指政府公共部门要通过民营部门,现在我们叫做社会资本方,高效的完成政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。大家注意一下,这个概念有两层含义,落脚点是要完成政府公共部门的职能。怎么完成呢?不是政府自己去完成,还要通过私营部门、民营部门,要通过社会资本方来完成实现政府公共部门的职能。

社会资本方是干什么呢?一般是企业,企业它的目标是要实现股东的利润最大化,所以政府要想让企业完成自己公共部门的职能,一定要保证企业私营部门和社会资本方的利益。保障社会资本方的利益无外乎有两个方面,第一,允许社会资本方,允许企业向使用者收费,。比如我建一个广场或者建一个无法收费的项目,怎么办呢?第二,如果不能向使用者收费,必须得有政府来付费。

政府在城市建设中需要一个PPP的管理模式,而不是一个融资工具。我们如果需要融资工具的话,政府有各种方式来进行融资。我们更多的是看重PPP过程当中,社会资本方的管理,只有这样,才能保障项目的成功,达到实现政府公共部门职能和目标。

如何规范使用PPP模式?

PPP首先除了基本概念之外,有三个特点。第一个特点,多样性,基于多样性让我们在选用PPP模式的时候,按照国务院42号文当中规定的PPP模式的形式,尽可能的不要去在这方面做其他的创新。在国务院42号文当中提出了四种方式,一种是BOT的方式,建设,运营,移交,更适用于新建的基础模式,无论是向使用者收费也好,政府收费也好,都是一种新建的方式。第二种方式是IOT,已有的基础模式,适用于再投资,扩建,解决政府已有基础设施投入不足的问题。第三种方式叫TOT,对已有的基础涉世不需要再建设,直接转移社会资本方运营,主要解决当前的政府债务规模问题。另一方面,我们要按照规定的形式,不要自己随便做一些很多的、不符合我们现有要求的方式。

第二个特点是PPP的复杂性。第三个特点是PPP的长期性。这就有别于我们过去做的一些PPP项目,建设期两年,转让期三年,很难符合我们当前PPP模式的要求。为什么会有一个长期性呢?如果缺乏PPP,很多机制难以发挥作用,如果不能够发挥作用,就难以达到政府所要求的最终的目标,难以实现政府的职能。

同时我们在设立PPP项目发展的时候,要遵照它的四个核心要素。第一个核心要素,叫PPP项目合作关系,也就是我们经常说的伙伴关系。我们一直强调PPP项目中政府和社会资本化是平等地位,是一种伙伴关系。在PPP项目当中,如果双方出现了经济纠纷,可以约定到仲裁委员会解决。

第二个要素就是风险的分担。我们在做项目融资的时候也有风险的分担,这是很正常的,做任何合作都要风险分担。在今天的PPP模式当中,不是说谁承担的风险大获得收益高,风险小收益小。因为涉及到公共利益,如果企业为了追求一个更大的收益目标,去冒一个很大的风险合适吗?不合适。我们也不鼓励在这方面企业追求利益最大化,所以我们说在PPP风险上面,一定要遵守风险共担,不然有可能会导致项目失败。

第三,利润的可控制。今天我们再说利润共享的话,已经不符合我们现在新形式的一个要求。政府要对PPP项目的收益要有一个控制原则,可控制、可调整的原则。PPP项目一定要遵守盈利而不暴利的原则,不允许社会资本方产生过高的收益,因为同样涉及到公众利益。

第四个原则是监督管理。我们现在要做的PPP模式,一定要遵守公开的原则,只有公开才能达到有效的角度。所以大家看一看财政部出台的政策当中,其中有一条,企业给政府签订了PPP合同,一定要向公众公示,要公众监督。

如果要想规范PPP模式,一定要遵守这样四个核心的要素,才能够确保这项规范的实施,如果不能够遵守的话,可能就违背了我们模式最终的结果。

说一下特许经营与PPP。事实上我们说PPP模式,无外乎两个方面,一种是向使用者付费,一种由政府来付费。让你管理,提供相关的服务,政府按照投资额给你每年的收益和标准。如果说向使用者收费,凡是涉及到公共向使用者收费,一般的企业没有这种权利,如果想收费,必须经过政府特权。所以说企业为了获取合理,合法的收益,政府要给它一个特许的收费权。事实上说特许经营,不是一种经营的权利。

最后我想用四句话,简单的对这个发言做一个总结。PPP是一个管理模式,管理是一个过程,既是个双方合作的过程,只有妥协才能合作,就像夫妻两个人过日子是一样的。所以说业界就把PPP比喻成一段婚姻。

第二句话,PPP解决什么呢?英国有一座大楼,投资20亿,政府每年给它1.5亿左右的回报,总共给它40亿。等政府有了钱再去办教育,再去办学校,可能一代文盲就产生了,在这种情况下,我们会毫无疑问采用PPP模式,所以我把它形象于PPP是解决“子欲养而亲不待”。

第三,PPP是经济的转变。花自己的钱办自己的钱,既有效率也有效果。首先不会拖延工期,因为完成了社会资本化才能获取收益。第二,它会有合理的控制。

第四,PPP是一种机制的转变。让专业的人发挥专业的优势,才能够实现最终的目标,完成政府做的职能,这是今天讲的内容,谢谢大家!