用心做真的PPP,多方共赢可期——以杭州奥体PPP项目为例

  • 来源: | 2018年09月12日 08:24
摘要:

为举办2022年第19届亚洲运动会,杭州市萧山区政府于2017年发起并完成了杭州奥体项目。该项目位于杭州市萧山区钱江世纪城,静态总投资约45.88亿,建设内容包括主体育馆(18000座)游泳馆(6000座)以及综合训练馆(含五大中心),总建筑面积约58万平方米,即是杭州2022年第19届亚运会的主场馆、也是奥体博览城的核心建筑群以及杭州市的新地标。

近日,各地PPP项目退库的消息层出不穷,“真做PPP、做真的PPP”的呼声随之而起。在这里,我们对国家示范项目——杭州奥体中心主体育馆、游泳馆、综合训练馆PPP项目(下称“杭州奥体项目”)进行一次简单的回顾,希望于此有所启发。

一、项目介绍

为举办2022年第19届亚洲运动会,杭州市萧山区政府于2017年发起并完成了杭州奥体项目。该项目位于杭州市萧山区钱江世纪城,静态总投资约45.88亿,建设内容包括主体育馆(18000座)游泳馆(6000座)以及综合训练馆(含五大中心),总建筑面积约58万平方米,即是杭州2022年第19届亚运会的主场馆、也是奥体博览城的核心建筑群以及杭州市的新地标。

杭州奥体项目于2017年6月份启动咨询机构招标,9月份启动社会资本方招标,10月政府和社会资本方顺利签约。虽然工作周期较紧,但是成果显著,获得各方一致赞誉。首先,招标结果符合亚运会工期的时间要求。其次,前期工作扎实,两评一案不走过场,为招标工作的顺利进行奠定了坚实的基础。最后,也因为招标文件专业、严谨,招标程序公平、公正,吸引了国内顶级的体育运营商几乎全部参与投标、亦有多家央企和民企参与角逐,最终为政府节约超过30亿元的财政支出。

二、项目难点

场馆类项目盈利难

本项目属于大型体育场馆类项目,除为亚运会赛事使用之外,还承担一定的全民健身需求,而国内目前现存的大型体育场馆,绝大多数都面临运营亏损、设施老化、管理落后等问题,能够实现盈利的项目可谓凤毛麟角。如何解决大型体育场馆的收益问题,同时又能够让大型体育场馆服务于大众,是本项目需要解决的最大难题。

业主要求节约政府支出,同时看重运营效果

本项目实施机构(杭州市萧山钱江世纪城管委会)在和咨询团队沟通项目边界条件和方案时,强调希望本项目能够尽量降低政府方的财政负担,引入具有丰富经验的运营方,在亚运赛事结束后,通过提升项目自身运营,实现政府尽量少补或者不补的效果。

亚运会周期倒排工期

本项目需要考虑亚运赛事的周期,根据亚组委的要求,倒排工期后项目需要在2017年10月份落地开工,因此留给咨询团队的工作周期只有短短的三个月,与PPP项目的常规周期(6个月)相比,直接缩短了一半。工期紧、要求高,咨询机构面临不小的挑战。

三、做真PPP的关键要素

面对本项目的特殊要求,咨询团队经过和业主充分沟通、讨论,制定了详细的工作计划,最终确保本项目顺利落地。总结整个项目的咨询过程,关键因素有以下几点:

充分的市场调研

为了了解国内大型体育场馆的现状,吸取教训,总结经验,咨询团队在在全国范围内选取了11家大型体育场馆并逐一进行现场调研,在业主的协助下,咨询团队和这11家场馆的运营方通过面对面访谈、实地考察、问卷调查等方式,对其建设、投资及经营情况进行了全面的调查,同时也和项目方就运营中的难点、痛点进行了尽可能全面的沟通,并根据调研情况将国内体育场馆的运营划分为三种类别:

类别一:传统模式

是指由政府主导体育场馆的设计、投资、建设、赛事服务期的服务管理以及赛后运营期的运营维护工作。即政府投资建设、政府主导运营管理的模式。细化可分为纯粹的传统模式和改良的传统模式。

纯粹的传统模式是指场馆建设全部由政府投资,运营由政府下属的事业单位进行,项目的收益绝大多数来源于政府补贴,没有附加商业配套设施收益。

改良的传统模式是指体育场馆由政府投资、建设完成后,先由政府下属的事业单位负责运营管理,后经“两权分离”改革,由政府平台公司负责运营,以公益化和全民健身为主,市场化为辅助的传统运作模式。收入来源包括大型活动、酒店、体育培训、商铺出租等。

类别二:“公益性+市场化”的运作模式

是指大型体育场馆由政府主导设计、投资和建设,政府同时负责赛事期的服务和管理;赛事结束后,交由专业的运营管理公司负责赛后运营的一种模式。此种模式的最大特点是,既承担全民健身等公益性职能;又在一定程度上进行市场化开发,并争取做到政府不补贴或者少补贴。

类别三:市场化的运作模式

这种模式下,项目全生命周期均贯彻以运营为核心的理念,实行设计、建设和投资一体化,在项目设计阶段就充分考虑运营需求,并提前制定出全面、多样化的运营方案,实现项目运营收益最大化。

咨询团队经过调研发现,传统模式的优点主要在于可以集中资源办大事,有利于全民健身运动的推广。但其劣势也十分明显:行政管理机制僵化,管得过多、过死,给市场化开发带来很大的障碍。以市场化模式运作体育场馆,最大的优势在于可将运营为核心的理念一以贯之,对设计、建设和运营进行一体化的整合。为其后续市场化运作奠定基础。而其劣势就是社会公益效应不足。考虑到本项目的特殊性及业主需求,咨询团队最终推荐本项目采用“公益性+市场化”的运作模式。

“公益性+市场化”的运作模式兼顾传统模式和市场化模式的优点,既可以满足大型赛事对于体育场馆的要求,同时又可以有效减轻政府财政负担,并通过ppp模式项下合理的交易结构设计,增加项目对社会资本方的吸引力,充分激发社会资本的主观能动性,挖掘场馆后续运营潜力。

精准的回报机制

PPP项目财务模型及回报机制的搭建是做好PPP项目的核心之一。把账算好、把账算清,才能使方案真正具有吸引力,招来最有实力的投资人。杭州奥体项目在设计方案阶段,吸取了国内大型体育场馆建设的经验,也对PPP项目主流的财务测算方式进行了梳理,结合项目实际情况,确定本项目采用“可行性缺口补助”的方式进行。

在此前提下,咨询团队对于政府如何补、怎么补的问题也做了大量工作,并和业主进行了充分的沟通。总体而言,国内体育馆类PPP项目的补贴方式可分为两类:

类别一:政府补建设不补运营

此类方案的优点,一是操作较为简单,竞争标的明确;二是权责边界明确,政府仅承担建设期内的支出义务,运营期完全由项目公司按照市场机制承担风险和享受收益,运营期没有补贴压力、全生命周期的支出总额最小。

此类方案的缺点,一是政府前期一次性投资压力较大;二是运营期内难以对项目公司提供的公共服务产出形成有效的经济手段约束,不利于公益性目标的合理引导;三是在时间较长的运营期内项目公司承担了所有的市场风险,不利于实现风险的合理共担和风险分配最优化,增加了社会资本方潜在的风险,会降低项目的吸引力。

类别二:传统的“可用性+运营绩效付费”方式

采用此类方案的优点,一是风险在项目合作的全生命周期内都得到了较为合理的分担,有利于项目的长期可持续合作;二是社会资本方的风险成本相对较为可控,增加了项目对社会资本方的吸引力;三是政府支出责任主要体现在运营期内,有利于对项目公司形成绩效约束和激励;四是支出责任较为平滑,能够实现代际公平,有利于在中长期财政预算中进行规划。

此类方案的缺点,一是考虑到资金的时间成本,政府方在全生命周期内的累计投入较大;二是和体育场馆项目经营收益的特点(市场培育期较长,稳定后收益将逐步增长)匹配度不高;三是风险分担机制更倾向于对社会资本方的保护,不利于激发社会资本方的主观能动性。

通过对上述方案的分析,咨询团队提出了尝试以运营为导向的“可用性+运营绩效付费”模式,最终获得了业主的认可。

在该模式项下,政府同样支付项目公司可用性服务费和运营维护费,可用性付费采用静态回收方式计算,运营维护费根据体育场馆类项目的经营收益特点,分为固定费和变动费两部分,其中固定费由政府逐年支付,用于覆盖项目公司根据政府方要求进行的公益性活动支出;变动费仅在项目运营期的一定阶段内支付。同时可用性服务费和运营维护费均要和项目的运营绩效相挂钩。

采用此类方案有利于促成建设和运营部分的有机结合。使得社会资本方对于前期投资的回报更多要依赖运营服务水平来实现,社会资本方为了获得预期回报,必须充分发挥其主观能动性,建设商和运营商能够为了一致的商业目标形成合力;同时通过固定费部分确保证本项目引导大众体育健身、体育培训、公益活动、体育产业发展等公共利益目标的实现。

合理的风险分担机制

PPP项目的核心理念之一即是风险共担。本项目在风险分担机制的设置过程中,没有满足于大而化之的笼统划分,也没有简单粗暴地利用政府方的强势地位将所有风险强加于社会资本和项目公司。咨询团队根据前期调研的成果,结合本项目及类似项目的特点,对各项风险进行详细分析与分解,并通过不同层级合同的不同条款分别落实到本项目各方,真正实现了科学、合理、符合各方共同利益的风险分担。

快速高效的审批通道

为了确保亚运赛事的如期举办,本项目通过倒排工期的方式,将ppp项目实施程序的各个环节的周期都尽量做了缩减。特别是在政府批准环节,预留的时间也非常有限。本项目的实施机构借鉴杭州G20峰会的经验,在涉及政府方审批的环节,采用了联席办公、快速审批通道等机制,确保了在合法合规的前提下,促成本项目以最快的速度得以落地。同时,对于本项目方案设计过程中出现的需要政府方决策的事项,实施机构均以最快的速度做出反馈,并给予充分的支持,协调各个政府部门积极配合,使得本项目如期落地。

物有所值的咨询团队

本项目的咨询机构是由清华大学、北京市君合律师事务所[1]、青岩咨询[2]三方组成的联合体。原清华大学PPP中心主任助理王少华、原北京市君合律师事务所合伙人刘世坚为本项目总负责人。团队成员共二十余人,其中国家发改委和财政部的入库专家近十人。

联合体三家机构充分发挥各自的资源优势,在工作过程中充分尊重政府部门及行业专家意见,并开展了广泛细致的调研工作,确保咨询工作成果扎实、可行。在最终方案确定之前,咨询团队多次聘请业内知名专家、学者对本项目的核心边界条件进行论证、优化,将核心财务数据进行反复计算和讨论,对合同文本的起草和修改精益求精,最终将本项目打造成为行业标杆,不仅受到了业主及投标人的充分肯定,也获得了良好的社会效益。尽管咨询费用高于国内同类项目,但为业主节省了几十亿元的财政支出,真正做到了物有所值。

四、小结

在各方共同努力之下,杭州奥体项目最终实现了高效和优质的统一,并且顺利入选财政部第四批PPP示范项目。成功来之不易,但是成功的原因并不复杂。我们将之归纳为“PPP”——专业(Professional)务实(Practical)和追求完美(Perfect)。

专业,是指本项目的业主专业素养颇高,有所为而有所不为,并对咨询团队充分信赖、严格要求。咨询团队则全力以赴,充分发挥了自身的专业优势。经过双方的共同努力,在基于实证分析的基础上对边界条件进行专业的论证和优化,确实让本项目实现了“物超所值”的结果。

务实,体现在本项目运作的各个环节。从脚踏实地的项目调研,边界条件的不断优化与调整,直到澄清谈判阶段的共识达成,务实严谨的精神让本项目最终得以落地。

追求完美,更多体现在本项目的实施机构与咨询团队之间的互动。双方反复磨合的过程,就是两评一案和PPP合同文本反复讨论、修改与完善的过程,也是本项目追求完美的过程。当然,项目本身不可能完美无缺,但只要我们足够专业,精益求精,一心一意去做真的PPP,就有望激发政府、社会资本及社会公众的良性互动,降低政府的财政与公共治理的压力及风险,并让每一个PPP项目焕发出长久、旺盛的生命力!