PPP项目中期评估机制探析

  • 来源: | 2018年10月12日 09:04
摘要:

正是基于对PPP项目未来相关风险的掌控,财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号文)中提出了“中期评估”的要求:“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。中期评估是PPP项目建设运营过程中必经程序,是保证其持续稳定发展的必然要求。按“每3-5年”计,我国大批PPP项目的中期评估即将到来。但该文件对中期评估提出的主要是原则性要求,并无评估机制的实操性办法,本文谨遵财政部原则要求,就PPP项目中期评估机制进行粗浅探析。

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的战略部署后,国务院及国家发改委、财政部密集出台一系列支持鼓励政策,以大力推广政府与社会资本合作模式,并指导其具体操作。随之,ppp模式以前所未有的雷历风行之势被广泛运用于城市基础设施建设和运营实践,PPP项目建设高潮席卷全国,遍及我国能源、水利、农业、林业、旅游、养老、教育、文化、体育、科技、市政工程、安居工程、交通运输、医疗卫生、社会保障、城镇综合开发、政府基础设施、生态建设与环境保护和其他工程等19个一级行业。

据有关经济研究机构报告:截止2016年10月末,仅全国PPP综合信息平台入库项目累计已达10685个,总投资12.73万亿元。还有无数由各级地方政府确定但未入库全国信息平台的PPP项目。这表明,在不到三年的时间里,我国已成长为世界上最大的PPP市场,

基础设施工程是国民经济各项事业发展的基础,是社会赖以生存发展的一般物质条件,也是保证国家或地区社会经济活动正常进行的不可须臾缺少的公共服务系统。PPP模式已成为我国城乡基础设施建设的主流模式,其发展势头如此迅猛并将继续如火如荼,为很多人所始料不及。PPP项目具有由社会资本方主要参与、项目建设规模大、资金投入大、建设运营期长的特点。此外,作为PPP模式的合作双方之一的社会资本逐利性強,而负有监管责任的政府官员流动性大。如何保证项目在长达二三十年的运营期里,不负PPP模式的设计初衷,如何保持其持续稳定健康、合规合理合适的发展常态、稳扎稳打地实现项目预期目标,以及如何化解包括政府未来债务风险在内的种种风险,已引起人们的普遍关注与担忧。

正是基于对PPP项目未来相关风险的掌控,财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号文)中提出了“中期评估”的要求:“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。中期评估是ppp项目建设运营过程中必经程序,是保证其持续稳定发展的必然要求。按“每3-5年”计,我国大批PPP项目的中期评估即将到来。但该文件对中期评估提出的主要是原则性要求,并无评估机制的实操性办法,本文谨遵财政部原则要求,就PPP项目中期评估机制进行粗浅探析。

一、PPP项目的中期评估及其意义

PPP项目中期评估的“中期”,并不是项目建设运营的“居中”时期,而是指PPP项目自建设始至项目合作期满前的某一个或多个特定的时段,是项目“运营中”的评估。对于一个运营期长达二三十年的大型PPP项目,“每3-5年”所进行的每一次评估都称之为“中期评估”。若按“每3-5年”一次,在PPP项目全生命周期中,将有多次中期评估。

PPP项目中期评估的任务:一是通过一系列经济技术指标,用定性与定量相结合的方式,考核评估PPP项目的建设是否完成了PPP项目协议提出的建设任务、实现了产出要求,项目建设是否实现了促进区域经济发展与转型升级、促进政府工作职能转变与促进新型城镇化建设。二是考察项目包括物有所值指标在內的各项经济技术指标的实现程度。三是评估PPP项目的经营管理与运营是否合规合理合适、是否存在不利合作双赢不利持续发展的问题与问题的风险程度,及时提出解决问题、化解风险的有效措施。四是帮助政府全面掌握PPP项目各阶段的运行状况,找出政府监管工作的不足与问题,提出调整政府监管工作范围和工作重点的建议。

通过完成PPP项目中期评估的四项基本任务,促进PPP项目下阶段继续稳定健康的发展,既保障社会资本获得合理回报,也使社会公共利益继续得到有效保障,同时,保证政府的支付责任合理并处于财政承受能力之内。认真扎实作好PPP项目的中期评估,其意义不仅关系项目本身的成败及项目公司中政社双方在微观上的受损受益,更关系着国家经济战略决策的落实,关系—系列重大宏观社会效益的实现。诚如财金[2014]76号文指出的:推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。推广运用政府和社会资本合作模式,已确定为国家的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。实现这些国家层面上的重大任务和重大意义,是国家推广采用“PPP模式”建设运营基础设施项目的根本初衷,也是要对PPP项目进行中期评估的终极目的。

二、PPP项目中期评估的主要内容

基于PPP项目所承载的重大社会责任与使命,PPP项目中期评估也应包括较为广泛的内容。由于项目建设运营时间跨度大,前后时期的情况表现与要求也不—,中期评估应分为首期评估与后续评估两种类型。首期评估是对PPP项目第一次评估时点前的项目建设与运营工作的检查与评价,包括项目选定、建设、运营的效率与效益的检查与评价;后续评估是指在首期评估后至合作期满前的若干年内可能进行的多次中期评估。后续的中期评估主要是分别对每个评估期的运营效率与效益的检查与评价,也是对上期评估后遗留问题解决结果的检查与评价。

中期评估的主要内容将分为两大部分:一是PPP项目的合规性评价。PPP项目从识别、准备、采购、合同签订到执行,都曾立下了很多“规矩”,以规范PPP项目的执行行为。例如PPP项目要满足城市整体规划要求、维护社会公共利益和劳动者权益、增加社会创业与就业机会;要节约土地、节约能源、保护生态环境;要提高公共产品和服务的质量、确保安全生产;要建立合理的价格体系、收费机制、调价机制以及政府补贴机制,以保证社会资本的合理投资回报和政府的合理付费,适应政府的财政承受能力;要满足PPP项目合作合同、合资协议、实施方案、项目建设可行性研究报告(下称可研报告)、工程设计、招标文件所要求的其他条件。通过合规性评估,最大限度地发挥PPP项目的经济效益、社会效益和环境效益。二是对预期经济技术指标实现程度的评价。主要体现为PPP项目合同、协议、可研报告、产出说明等文件所确立的建设任务、建设规模和建设方案中—系列经济技术指标的实现程度,以及PPP项目物有所值定量指标的实现程度。例如,反映建设内容与规模的指标、项目产出指标、投资效益指标、相关财务分析指标的实现程度;例如,按照公共部门比较值(PSC)和PPP项目预算值计算时所确立的建设成本、收益、运营维护成本、竞争性中立调整值、风险分担成本、收入、权益等等价值量指标的实现程度。总之,要通过这一系列初始基数指标,与建设、运营实际完成的指标进行对照比较,以确定中期评价结果的正负偏离幅度,发现负偏离所暴露的问题并评估问题的风险程度,制订应对措施。

三、PPP项目中期评估时点的设定

PPP项目投资动辄十几亿或几十亿甚至上百亿,故多为组合工程,即由一些既可以独立使用或运营,又可联合运行、互为配套以大幅提升项目综合能力的分项工程或子项工程组合而成。PPP项目的中期评估应当在项目全部工程建设完成并投入运营一定时间后开展。按照“每3-5年”进行一次中期评估的要求,首期评估应于全部项目建设完成并联合运营至少两个完整会计年度之后进行。这一设置是十分必要的。因为,第一,所有新建基础设施工程均需经历多个春夏秋冬的日月雷电、风霜雨雪等自然伟力的考验,所有设备设施均需在不同负荷状态下进行较长时期的承载与运转,使性能完全趋于稳定。第二,项目投入使用或运营后,政府监管工作常态化需要一个过程,项目公司的合作双方也需要磨合、调整、互相适应,其组织架构、管理制度需要落实与完善。第三,首期评估至少需要1-2个连续、完整会计年度的财务资料以及其他运营成果资料为评估提供各类数据。首期之后的其他各期评估可依“每3-5年”一次地逐次进行,但评估重点将主要转向运营期的维护、管理与效率、效益的实现。

四、PPP项目中期评估的资料准备

一个建设运营期长达二三十年的项目,若按“每3-5年”一次,中期评估至少进行3次,最多可达8-9次。其中,首期评估包括建设、运营两种状态,资料要求全面而广泛。后续评估则主要为运营期,资料具有较强的针对性与专项性。这些资料总的分为三类:第一类是建设、运营期的常规资料。包括:1、城市或区域规划。2、项目建设的立项报告、可研报告及其批复。3、政府其他专业(如涉及航道、空域、文物等)部门的批文。4、用地预审文件。5、项目规划条件。6、环境影响评价报告及批复。7、节能评估报告及批复。8、水土保持方案。9、三废治理方案。10、工程设计图纸。11、工程竣工验收报告。12、工程竣工决算报告。13、生产、服务能力及质量实际完成报告。14、经审计的公司财务报表等。

第二类是ppp项目实施与运作的专项资料。包括:1、政府就实施PPP项目发出的批文、批示、授权等文件。2、PPP项目合作合同、融资合同及其他协议。3、社会资本资格预审文件。4、项目采购文件。5、已行合作的社会资本投标文件。6、物有所值定性评价和定量评价报告。7、财务测算资料。8、财政承受能力论证报告。9、本级财政审核意见。10、PPP项目实施方案。11、项目产出说明。12、履约保证措施。13、政府的监管机构与制度。14、绩效考核办法。15、实际考核结果。16、政府一般公共预算支出计划及实际支出报告。

第三类是各阶段中期评估资料。包括:1、评估报告。2、评估结论。3、存在问题与建议。

五、PPP项目中期评估的指标体系及指标来源

每个具体PPP项目因地域与性质不同,中期评估的指标体系也不一样,现大体提出如“表1”所列六类指标体系供参考使用。其中:一类是建设类指标体系。该类指标主要考察项目的建设内容与规模、生产与服务供给、质量标准等经济技术指标是否按预定要求完成。二类是控制类指标体系。该类指标主要考察项目建设是否符合相关规划、国土、环保、节能、绿色建筑等要求,是否实现国家和社会公共利益最大化。三类是带动功能指标体系。该类指标一般事先未设置具体的量化数据,但在项目建设可行性研究报告的必要性中一定有所论述,也有着客观的要求与事实的存在。例如采用PPP模式修建城市路网工程,必然会带动道路周边土地的开发与城市的扩张,带来新的企业兴建与提供更多就业机会等等。带动功能指标充分体现了项目建设的社会公共利益与社会效益,体现了PPP项目物有所值的外延价值,使项目建设的必要性从抽象的定性分析到具体的量化认定。四类是财务主要指标体系。该类指标反映了项目建设运营中的资金效率与效益,是项目建设最重要的经济指标体系。五类是物有所值定量评价指标体系。包括传统模式成本(PSC值)指标和 PPP模式成本指标,以及物有所值的定性与定量指标。这些指标是从项目自身的投入产出出发,用数据说明项目建设采用PPP模式与采用传统模式相比是值还是不值。故实际是传统模式下与PPP模式下两种建设成本的比较,若VFM值=PSC值-PPP值>0即为“值”。六类是财政承受能力指标体系。主要考察政府方的财政支出责任规模及其是否在控制范围与财政承受能力之内。

上述各类指标仅为一般项目的部分通用指标或指标类别,执行中,可以根据具体项目与评价要求进行选择与增减,但用于考察对比的指标的指标名称、指标涵义、计算口径、取值依据必须一致。

六、PPP项目中期评估的程序与评价方式

PPP项目中期评估由政府指定的项目实施机构发起,并与委托的咨询机构共同组织财政、资产评估、会计、金融、法律、规划、工程建设、项目运营管理和环境保护等九方面专家进行,政府财政部门(或PPP中心)、行业主管部门及项目公司合作双方代表参与评估。

(一)、评估程序

PPP项目中期评估程序主要流程:实施机构委托评估机构并通知项目公司接受中期评估→实施机构与评估公司共同从六类指标体系中确定本次中期评估的具体指标,指标分定性评价和百分制评价指标两类,确定评审细则与计分原则,设计评价表(如“表3”“表4”所示) →评估公司协助项目公司作好全面资料准备,分类列出资料清单→项目公司初步自评,重在根据具体评价指标准备对应资料→实施机构与评估公司聘请专家进场评价 →项目公司全面介绍项目(建设)运营情况→专家现场调查、踏勘→专家独立或联合评估评价→评估公司汇总专家意见 →专家组长分别宣布六类指标的定性评价结论和百分制综合评分结论,提出书面整改意见。

_______PPP项目第( )次中期评估表

(二)、评价方式

PPP项目中期评估的对象是已确定的既成事实,是根据实际完成情况与原定基数(目标)进行对比,考察其偏离程度,故评价方式采取定性的合格性评价与定量的百分制评价。即对比结果等于或高于设定基数(目标)的,即为合格,否则为不合格。有的指标可按完成程度来评价,即采用百分制评分。然后对不合格指标和低于设定分数的指标进行原因分析,其中,物有所值定量评价的实现程度设为专项评估内容。

七、结束语

PPP项目自2014年起已开始大规模落地执行,按照3-5年的评估间隔,今后两三年起将陆续有项目进行中期评估。为扎实推进与努力搞好中期评估工作,不走过场不流形式,实现中期评估应有的目的,PPP项目公司应自成立之日起,就应为中期评估作好制度设计。其中最重要的是首先抓紧抓好档案管理的制度建设,强调对项目建设、运营相关资料的收集、整理,并及时存档。要有专室存放档案、专人管理档案。完善的档案资料是顺利开展PPP项目中期评估的基础,也是加强企业管理、政府绩效考核、增强项目合作双方互信以及期终进行项目移交的必要措施。