PPP模式的风险与防范

  • 来源: | 2018年10月12日 09:06
摘要:

风险管理水平体现了商业银行的核心竞争力,良好的风险管理是商业银行创造价值的手段。体现在PPP项目中,良好的风险管理首先需要设置专门针对PPP项目的风险管理机构。这在国家大力投入基础设施建设、PPP融资模式广泛应用的今天是十分必要的。该机构的专业性主要表现为两个方面:首先是培养专门的PPP项目风险管理人员。PPP项目贷款具有其鲜明的特点,为了适应这种基础设施建设的新兴融资模式,银行应当培养一批具备项目融资相关知识的业务人员及管理人员,使其了解PPP项目的特性及其特有的风险因素,以提高银行对PPP项目贷款的管理能力和水平。其次是建立专门适应PPP项目的风险管理流程。针对PPP项目特性,贷款银行应当建立专门的风险识别、评估、监测和控制体系。如在风险识别过程中,银行需要从PPP项目的特殊组织模式角度考虑,建立一系列针对政府、私营企业和项目的风险因素指标,充分了解特许经营协议的内容,分析其中的风险漏洞;为PPP项目建立专门的风险评估模型,尽可能准确计算可以量化的风险、评估难以量化的风险;在PPP项目的全过程中监测各种可量化的关键风险指标,以及不可量化的风险因素的变化和发展趋势等。

一、PPP项目银行贷款特点

1、PPP项目一般融资组织结构

为PPP项目提供贷款的金融机构,包括国际银团、商业银行、出口信贷机构、投资信托机构和多边国际金融机构,其中商业银行目前仍是最基本的债务资金提供方。另外,由于PPP项目资金规模庞大,一般需要几家甚至几十家银行组成的国际银团对项目提供贷款,称为辛迪加银团贷款(Syndicate)。

PPP项目银行贷款主要涉及如下内容:政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,该协议不是对项目进行担保,而是政府向借贷机构作出承诺,将按照政府与项目公司签订的合同支付有关费用。这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。相应的,私营企业也承担一定的贷款担保责任。在经营期限内,项目管理公司以向享受公共产品服务的使用者收费的方式回收资金,偿付贷款本息。

图1 ppp模式的一般融资组织结构

2、PPP项目银行贷款特点

①PPP项目建设期长,且投资回收期长,对银行资金占用时间长,资产流动性差。基础设施项目的投资回收期一般为10年以上,有的达30年甚至更长。

②社会效益往往大于经济效益,且回报率较低。有些项目自身收益并不十分理想,甚至无回报或项目本身没有还款能力,还本付息资金需协调解决。如污水处理项目等。

③风险因素多,预测难度大。在项目建设经营期较长的情况下,来自项目投资者信用、项目市场环境等方面的风险因素增加,而同时准确预测市场前景难度加大,对银行的风险管理部门有一定的考验。

④通常受政府担保,但政策性影响大。PPP项目大多得到各级政府的支持,并享有优惠政策。在项目还款和担保等问题上政府与银行间往往比较容易达成共识,一般较为稳定,这在一定程度上保证了银行的贷款质量。但同时该类贷款受政府政策影响大,该类风险较为突出。

二、商业银行对PPP项目全寿命周期的风险识别

1、PPP项目寿命周期的界定

PPP项目的全寿命周期以时间为自变量,可以是离散的,即可以划分为不同的几个阶段,也可以是连续的,即从理论上讲,其风险管理的各要素均是时间的函数。这种思想体现了商业银行在ppp项目风险管理中的动态性和持续性。ppp融资项目的全生命周期可分为准备阶段、招标阶段、融资阶段、建设阶段、运营维护阶段和项目移交共六个阶段。

图2 融资项目全生命周期图

2、PPP项目各阶段主要风险类型

基于以上分析,PPP项目风险来源主要有项目公司及项目本身两个方面。项目公司是政府与私营企业通过特许协议所成立的,对项目公司的评估就是对政府和私营企业的评估,因此,银行在PPP项目各个阶段都要从政府部门、私营企业及项目本身这三个角度去识别风险因素,以弄清风险来源,有针对性进行风险管理。另外,PPP项目的复杂性要求银行内部管理人员素质、管理方法都要适应PPP项目的要求,因此,在项目各个阶段的风险管理中都需要考虑银行内部风险。下面分阶段对主要风险因素进行识别,并将其归类到银行更为熟悉的八大风险中,以便于银行对其进行专业性的管理。

①准备阶段和招标阶段

由于PPP项目资金需求量大,项目准备阶段政府和私营企业通常会对融资来源有初步的构想,对银行的选择也较其他项目有所提前,因此,银行尽早接触PPP项目的前期工作是可行的。在这期间,银行主要是对项目及其投资主体,包括政府部门和私营企业,作出初步的评估,为银行的贷前风险管理打下基础,更有效地减少日后的风险损失。而这期间银行主要识别的风险是来自内部的操作风险,即银行管理不完善导致的对贷前风险管理重视程度不够、贷前风险管理能力不足所引起的操作风险,这类风险主要影响银行对是否放贷作出正确的决策,该风险造成的直接损失即成本的增加。

②融资阶段

融资阶段是银行参与PPP项目的重要阶段,该阶段的目标即完成银行与政府、银行与项目公司之间的各项协议。这是银行对项目及其投资者进行全面评估和详细分析的过程,也是银行识别该项贷款各类风险并通过协议进行合理规避的重要过程。银行在这个阶段的风险管理的好坏直接表现在所签订协议当中,若在此阶段风险管理出现漏洞,那么对银行效益的影响将是长期的,所造成的损失也是难以预料的。

从项目角度来看,银行在融资阶段面临着由于对项目重要指标难以预测和对项目合规性评价不当而导致日后难以收回贷款的风险;在项目公司角度,由于特许经营公司有着特殊的组织形式,放贷银行面临着法人实体不明、担保物流于形式、债权虚置等风险;另外,银行还面临着私人投资者管理能力、技术水平、还款能力不足的风险。ppp项目建设营运周期长,对各种因素的识别受时间的影响大,如若在融资阶段评价失误,没能通过协议规避风险,将对日后埋下风险隐患。

另外,在融资阶段银行签订融资协议时需要从银行发展战略角度考虑银行长期的发展情况,以规避贷款决策失误造成的战略风险。此阶段对银行主管经理人员素质要求较高,管理不当将使银行面临操作风险。最后,对银行在签订贷款协议中面临的法律风险,尤其对于没有相关经验的银行,需要审慎解决协议中涉及的各种法律问题。

③建设阶段和运营维护阶段

从建设到运营维护是PPP项目持续时间最长的两个阶段,是成本大量投入到贷款逐步收回的阶段,是还款风险的主要发生期(阴影部分代表还贷风险的主要发生期),也是各种风险因素识别较难的阶段。因此,做好该阶段的风险管理显得十分重要。

图3 项目还款风险主要发生期

建设阶段银行需识别影响成本投入的各种风险因素。从项目角度来看,包括项目周期长而导致银行的流动性风险和导致项目成本超支的如利率增加、通货膨胀等市场风险;项目公司角度主要考虑私营企业技术、劳资纠纷等引起成本超支、技术落后引发工程延期、资金使用不当等引起的不能按时还款的信用风险;PPP项目受政策影响大因而银行需关注政府政策变动的风险;项目公司的公私双方投资者违反协议的法律风险。

在运营维护阶段,银行主要识别影响贷款收回的各种风险因素,在项目角度,各种市场因素将直接影响项目的盈利能力,因而银行需谨慎做好该阶段的市场风险管理。在项目公司角度,银行主要面临私营企业的经营管理能力和政府部门的政策变动等信用风险及违约风险,以及项目公司的公私双方投资者违反协议的法律风险。

同样,银行在这两个阶段面临着贷后管理不当、信息不完善造成管理疏忽等引发的操作风险。

④移交阶段

通常PPP项目在移交之前银行已经收回贷款,但是直到此时银行仍然不能忽视项目公司投资者某一方违背贷款协议的风险。另一方面,银行在收回款项后应对贷款整体情况作后评估,以为其他的项目提供借鉴,这样银行同样面临着内部忠实度不够的操作风险。

三、商业银行对ppp项目的风险防范措施

1、建立专门PPP项目风险管理机构

风险管理水平体现了商业银行的核心竞争力,良好的风险管理是商业银行创造价值的手段。体现在PPP项目中,良好的风险管理首先需要设置专门针对PPP项目的风险管理机构。这在国家大力投入基础设施建设、ppp融资模式广泛应用的今天是十分必要的。该机构的专业性主要表现为两个方面:首先是培养专门的PPP项目风险管理人员。PPP项目贷款具有其鲜明的特点,为了适应这种基础设施建设的新兴融资模式,银行应当培养一批具备项目融资相关知识的业务人员及管理人员,使其了解PPP项目的特性及其特有的风险因素,以提高银行对PPP项目贷款的管理能力和水平。其次是建立专门适应PPP项目的风险管理流程。针对PPP项目特性,贷款银行应当建立专门的风险识别、评估、监测和控制体系。如在风险识别过程中,银行需要从PPP项目的特殊组织模式角度考虑,建立一系列针对政府、私营企业和项目的风险因素指标,充分了解特许经营协议的内容,分析其中的风险漏洞;为PPP项目建立专门的风险评估模型,尽可能准确计算可以量化的风险、评估难以量化的风险;在PPP项目的全过程中监测各种可量化的关键风险指标,以及不可量化的风险因素的变化和发展趋势等。

2、建立全寿命周期的动态化管理理念

PPP项目从立项到完工、运营、移交,是一个科学的系统工程,各个阶段相辅相成,这样,上一个阶段的风险因素如果没能得到很好的防范将直接对下个阶段产生影响。并且在各个阶段各个风险因素之间也有着内在的关联。银行需建立针对项目全寿命的动态化管理理念,即在项目的整个寿命周期内,考虑时间变化的因素,综合考虑各个风险因素,采取合理科学的风险管理措施,将各个风险管理单元统一起来进行多元化、多层次、多角度的管理,统筹全局看风险。风险管理各个环节紧密联系并随项目发展而呈现不断向前滚动的趋势,使得风险管理覆盖项目周期各个时间段,并充分考虑前后风险因素的关联。

图4 动态化风险管理流程

3、重视贷前管理

PPP项目周期长、资金投入量大,涉及的风险因素多,银行应及早介入,全面掌握投资规模、工程投标、资金预算等情况。尽管这样银行将面临项目未能实施的风险,但相对于后期融资阶段相比,银行只需投入很少的成本,只要项目能够实施,将大大降低融资阶段风险管理的成本,从该笔贷款的全局考虑将起到事半功倍的效果。

4、完善对PPP项目贷款协议的管理

贷款协议是银行进行风险管理的重要依据,也是银行规避风险的重要手段,完善对贷款协议的管理将在确保协议的合法性基础上尽可能地达到银行规避各类风险的目的。风险管理机构应从以下几个方面加强对贷款协议的管理:

①首先是设置逻辑严密、有效的担保体系

PPP项目贷款风险化解的核心环节,是由项目发起人、项目公司以及其他有利害关系的第三人向贷款人提供特定的担保。贷款人防范风险往往是通过一系列严密有效的担保来实现的。通常应该包括项目完工担保、产品购买担保及必要的物权担保。另外针对特定的基础设施建设,银行还可以要求政府对贷款人的利益作出承诺和担保。

②其次是在贷款协议中确定风险承担限度

贷款人应当认真审读项目发起人和政府所订立的特许经营协议,充分了解特许协议中如项目特性、特许权经营的期限、政府承诺保障PPP项目权益的有关条款等。为使贷款人的收贷风险减少,贷款人须明确规定支付贷款前必须具备的先决条件和明确各项风险的承担限度。

5、充分利用银行风险管理信息系统

为提升风险管理的竞争优势,目前越来越多的银行开始重视建立风险管理信息系统。对于PPP项目这种周期长、风险因素较多的项目贷款来说,能通过信息系统进行风险管理,其效率将会得到很大提高。银行可以通过先进的风险管理信息系统,随时更新风险信息并及时作出分析和判断,以适应在PPP项目建设运营的漫长过程中出现的各种风险因素,并减小可能信息不对称对银行带来的影响。