完善PPP治理机制的若干思考:咨询机构的视角

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年05月19日 10:21
摘要:   一、PPP治理机制的重要意义  2014年以来,曾经一度沉寂的PPP在中国进入高速发展阶段,成燎原之势。根据全国PPP综合信息平台提供的数据,截止2017年一季度末,全国入库项目数目超过12000...

  一、PPP治理机制的重要意义

  2014年以来,曾经一度沉寂的PPP在中国进入高速发展阶段,成燎原之势。根据全国PPP综合信息平台提供的数据,截止2017年一季度末,全国入库项目数目超过12000个,总投资额超过14万亿。如此大的项目规模,使得PPP的影响不再限于项目本身的成败得失,而是关系项目各方的利益,关系经济增长目标的实现、关系供给侧改革的进程、关系金融生态的维护、关系政府资金使用效率、关系地方财政健康水平、关系大量国有企业和民营上市公司在资本市场的表现、关系中国城市化的进程、关系每一个老百姓(603883)的公共福祉。一句话,PPP带来的这场变革规模大、影响广。过去,一些PPP项目以失败而告终,政府可以将项目回购,回到政府自己运营的老路上。当项目的体量以万亿来计算的时候,PPP只能成功,不能失败,因为政府已经无力回购如此大体量的项目。在这种情况下,强化PPP的治理机制十分重要。本文主要从用好咨询机构的视角,谈PPP治理机制的完善。

  二、咨询机构是PPP成败的关键要素之一

  PPP项目的成功,需要天时、地利、人和,天时是指项目上马经过理性决策,地利是指市场上有成熟的社会资本进行较为充分的竞争,人和里面最重要的就是实施机构能够请到好的专业咨询机构。好的咨询机构能够为PPP项目带来正向作用。

  首先,好的咨询机构能够用专业的方式去解决专业的问题。咨询机构能够协助政府在项目运作理念和商业语言上与社会资本有效对接;通过优化联评联审机制以及市场调查、市场测试、谈判磋商等流程实现政府和社会资本之间的充分沟通;通过良好的运作方式设计,合理分配各方的风险、权利和义务。好的咨询机构能够极大的弥补政府在商务经验和专业知识上的欠缺,平衡市场双方的力量,最大程度的保护政府的正当利益的同时,帮助政府找到合适的社会资本,实现项目的成功落地。

  其次,好的咨询机构能够充分引入既往的项目运作经验和教训。PPP项目涉及的利益极其复杂。围绕着达成协议这个共同的目标,政府和市场主体要在公共利益和商业利益之间进行艰难的博弈;在政府内部,不同的机关和机构之间在权力、责任和利益之间要经过一轮又一轮的协调;某些项目,公众的意见可能对项目的成败具有一锤定音的作用,比如最典型的的垃圾焚烧项目。除了各个利益相关方,PPP项目的执行还要面对中央层面的法律之间、法律和政策之间错配带来的各类风险。好的咨询机构能够调动机构内部资源,汲取既往项目的经验,及早调整项目各方不合理的预期,因地制宜的确定项目的风险分配机制,推动项目按照法定原则和市场规则运行,显著提高项目运作效率,而不是无奈的坐看项目频频绕弯路。

  三、选择咨询机构乱象丛生

  目前,从中央到地方,对咨询机构在PPP中的重要性均有充分的认识,PPP项目普遍聘请咨询机构提供咨询服务,目前市面上没有选用咨询机构的项目已经很少见了。然而,选择咨询机构的过程却是乱象丛生。一是在选择咨询机构的过程中,动用《政府采购法》中的最低评标价法,以价格论英雄。而实际上,最低评标价法是针对政府购买货物设计的评审方法,并不符合服务作为无形产品的特征。政府购买货物用于自身行政所需,所遵循的原则是满足政府日常需要的最低标准,因为政府使用的是公共资金,够用即可,没有必要追求过高的配置。但是,PPP项目提供的公共产品是直接服务于公众的,咨询公司的优劣将极大的影响政府与社会资本签订的长达二、三十年的合同是否合规、合理、严谨,是否能够维系政府和社会资本之间长期稳定的合作关系。使用最低评标价法选择PPP咨询机构显然过于草率。实践中,还有更离谱的做法,有的地方政府用抓阄的方式从咨询机构库中选择具体项目聘用的咨询机构,这种做法完全忽略咨询机构之间的差异,看似公平,实则是卸责的做法。要知道,一旦PPP项目失败,政府、公众和国家将会招致巨大的经济损失,这一损失将远远超过聘请咨询机构的费用。

  四、如何选择好的咨询机构

  抛却了最低评价法这种简单粗暴的方式,到底怎么选到好的PPP咨询机构呢?我们认为,通过四个硬性条件可以评估一家PPP咨询机构是否靠谱。

  一是咨询机构从事PPP咨询的时间要足够长。机构深耕一个领域的时间长,意味着这家机构是靠这个行业发展壮大的,是希望在深水里面长成大鱼的。这类企业与那些快进快出的机构不一样,后者在不同的行业间快速切换,不在乎某一个行业能否做的长久,相应的,这样的机构对于行业的发展没有责任感,对服务的专业性没有敬畏感,很难在项目中提供完善的服务。这类机构的崛起,往往造成劣币驱逐良币、行业竞争紊乱的结果。

  二是PPP咨询公司的人员一定要稳定。咨询机构提供的产品,表面上是各类模板化的方案和协议,实质上促成方案和协议达成的过程。模板能够被复制,但是将合同文件背后所隐含的法律和政策初衷、商业规律、项目经验教训用简单明晰方式的告知项目各方并用咨询的方法和技巧促使各方取得共识才是咨询的价值所在。咨询这个行业高度依赖于知识和经验,而知识和经验的积累,是靠核心人员来传续的。

  三是咨询公司一定要有规模。这是全国性机构和区域性机构的区别。全国性机构有能力承接各地各类型项目,尤其是有能力承接新型、复杂性、高难度项目,从而始终紧跟政策和技术的前沿,公司人员的视野开阔、经验丰富。与此同时,大规模的公司有能力建设稳定的后台支持部门,依靠科学的知识管理体系、研发体系,汇集公司在全国各地的项目信息,由专人进行信息分析、知识萃取和经验总结,并通过完善的内部培训制度进行知识扩散。小型机构没有这样的能力,也无法承担这样的成本。

  四是咨询公司一定要专业化,不能是万金油。当下中国,在资本市场的推动下,跨界和生态成为产业热词。然而,PPP咨询行业是高度专业化的行业,不能搞万金油。通常由财务顾问做项目的牵头顾问,犹如乐团指挥,技术顾问、运营顾问、法律顾问、资产评估机构等机构在乐团中各司其职。牵头顾问以技术的语言、法律的语言和财务的语言与各内部咨询机构进行对接,确保大家形成合力,保质保量的完成项目。目前,随着PPP行业的火热,各路人马都杀向PPP咨询,然而我们很难想象一个小提琴手的梦想不是要把小提琴拉到极致、成为顶级的小提琴手,而是要去做指挥。

  五、完善PPP治理,各方需共同努力

  咨询机构的工作对一个PPP项目的成败十分重要。应该说,没有好的咨询公司,PPP项目要成功很难;但咨询公司也不是万能的。在PPP项目中,咨询公司的作用说到底是“咨询”,最终的决策者还是政府本身。咨询公司要充分发挥好应有的作用,促进PPP治理水平的提高,需要有政府和咨询公司之间的默契配合。

  地方政府与PPP咨询机构之间的关系不是简单的一锤子买卖。如果说PPP是政府和社会资本之间的婚姻,那么PPP咨询机构就是牵线的红娘。要做好红娘,显然要了解政府方的决策机制和各具体部门的行事风格,这样在面临复杂问题的时候能够迅速协调各个部门、消除部门间的信息不对称、高质量和高效率的完成决策。同时,咨询机构也可以针对地方性法规、规章、规范性文件的具体要求和地方政府的实际情况,因地制宜的制定相应的项目实施方案。形成了这样的合作默契之后,政府和咨询机构双方均可以节约适应成本和沟通成本,实现双赢。

  咨询机构作用的发挥还依赖于中央层面PPP相关规则的进一步明确。PPP咨询本质上分为两个部分,一部分是商务交易的达成,一部分是合规运作。随着PPP监管框架的日益完备,PPP咨询中合规成分的比重越来越大。但是,有关PPP的规则呈现效力低、碎片化、有冲突的特点,规则缺位、错位、越位的问题均有存在。有些规则的不确定性,例如PPP项目政府付费适用的增值税税目和税率,可以通过商务条款的设计加以规避,但是很多存在冲突的条款在实践中让地方政府和咨询机构均无所适从。我们希望中央政府层面能够尽快就业界争议较大的问题出台明确的指导意见,从而给地方政府和咨询机构划定明确的规则边界。